摘要：宋廷在南丹州地区的统治政策从初始时羁縻到中期经制再到后期羁縻，其政策转变是众多因素影响作用的结果。文章对这一政策变化过程进行了考察，认为这些变化既是宋朝各种政策合力作用所致，又是宋朝多股政治势力较量推动，还是各种社会问题累积的结果。南丹莫氏对宋朝体制产生极大政治认同，民族间也在交往交流中实现文化认同。

关键词：宋朝 羁縻 经制 政策变迁

宋朝对一些西南民族实行羁縻统治。“受本朝官封而时有进贡者，本朝悉制为羁縻州”，统治方式即“树其酋长，使自镇抚”。如在广西地区，“国朝开拓寝广，州县洞五十余所，推其雄长者为首领，籍其民为壮丁，其人物犷悍，风俗荒怪，不可尽以中国教法绳治，姑羁縻之而已”。这一羁縻政策，既有地区差异，也有时间差异。地区差异，即宋对“生蛮”实行羁縻政策，对“熟蛮”渐由羁縻转向经制。时间差异，即宋初对一些“熟蛮”实行羁縻，中期则逐步转向经制政策，后期则转回羁縻政策。“北宋时期，随着对南方诸族统治的加强，曾于熙宁、崇宁年间两度试图废除羁縻州制，终因条件尚未成熟而作罢。”熙宁间的政策改变主要在湖南一带，“熙宁间，以章惇察访经制蛮事，诸溪峒相继纳土，愿为王民，始创城砦，比之内地。元祐初，诸蛮复叛，朝廷方务休息，乃诏谕湖南、北及广西路并免追讨，废堡砦，弃五溪诸郡县”。崇宁时的转变，其中有“宋崇宁、大观年间广西经略安抚使王祖道变羁縻州为正州所设置的平、观等”。实际上，改变的不仅仅是这两个地方。崇宁、大观间广西等地统治政策转变的详细过程及原因，学界缺乏探讨。

南丹州在今广西河池市南丹县中部及天峨县北部，宋代一度设置经制州。首领莫氏在宋以前已较为强大，“南丹者，所谓莫大王者也”。据不完全统计，自首领莫洪燕开宝七年(974)求内附，宋任其为南丹州刺史，此后历传莫洪皓、莫淮勃、莫淮阆、莫世渐、莫公帐、莫世忍、莫公佞、莫公晟、莫延丰、莫延沈、莫延廪、莫延葚、莫延荫、莫光熙、莫异德、莫大发、莫大秀等九代十九人。宋朝廷与南丹莫氏地方势力之间的关系，前期特别友好，至大观到绍兴初年莫公佞、莫公晟时期出现重大转折，宋朝在这一地区统治政策经历了从羁縻政策向经制政策的发展与反复，至莫延丰时期再次稳定下来。

1995年，美国政治学家约翰·金登（John Kingdon）提出了多源流理论，从政策决策路径对公共政策进行研究。金登的多源流理论认为政策过程包括由三个不同主体和过程的溪流组成，即问题流、政策流和政治流。问题流包括各种各样的问题；政策流则由各种各样解决不同问题的方案构成；政治流则由选举和任命的官员组成，重大的人事变化、舆论变化是其重要的标志。在金登看来，这些溪流整体上彼此独立，遵循不同的运行规则。

本文采用金登的多源流理论，以广西南丹州为中心，梳理宋代西南地区民族政策转变过程，分析转变原因，考查宋朝政策变化的驱动机制。

宋朝在南丹地区统治政策从羁縻向经制的发展与反复，分三个阶段述之。

第一阶段（974—1106），宋廷对南丹州实行羁縻政策，南丹州莫氏向宋廷朝贡，这是宋廷与南丹莫氏政策稳定时期，也是双方关系友好阶段，延续约130年时间。

此阶段朝廷与南丹莫氏基本上关系稳定，南丹莫氏向朝廷归附、纳贡赋，宋廷接受其归附及贡品，对归附、进贡首领进行封赏，授以官职，并赐印和回赐物品。尤其是南丹州新旧首领交替要上报宋廷，宋廷接到上报后，要承认新旧首领的交替承袭，授予新封首领印信等。史载：“开宝七年，酋帅莫洪燕遣使陈绍规奉表求内附。九年，复来贡，求赐牌印，诏刻印以给之。太平兴国五年，洪燕贡银百两……淳化元年，洪燕卒，其弟洪皓袭称刺史，遣其子淮通来贡银碗二十……上降优诏，赐彩百匹，还其襦。自洪燕领州十余年，岁输白金百两……后淮辿老，自言愿传其子世渐。至和元年，命世渐为检校散骑常侍，权发遣州事。明年，以淮辿为怀远大将军致仕，世渐为刺史、检校工部尚书，赐袍带，钱十万，绢百匹。又补其亲党数十人为检校官，如故事也。”莫淮辿传位其子世渐，“世渐死，嘉祐末，命其子公帐袭之……世忍死，子公佞袭”等。

有时南丹州首领在内部争权失败后依附朝廷帮助，宋廷则给予安置。如“洪皓之袭兄位，专其地利，不修常贡。其弟洪沅忿之，挈妻子来奔宜州。洪皓怒其背己，数引兵攻洪沅。洪沅与二男并牙将一人，乘传指阙诉其事，请发兵致讨。上以蛮夷之俗，羁縻而已，不欲为之与师报怨。洪沅先自称南丹州副使，以为邵州团练使，给田十顷，下诏戒敕洪皓”。景祐三年（1036），“有淮戟者举族来归，命为湖南州团练副使，敕州县拊存。”

南丹首领有时也帮助朝廷平定反叛，宋廷则派员维护地方公正，并监督地方将吏所作所为，维护公平正义。如雍熙四年（987），宋廷对莫淮阆与宜州牙校周承鉴之间耕牛纠纷做了处理，周承鉴被弃市，“时知宜州、赞善大夫侯汀失于备御，群蛮之扰，颇害及民庶，诏发诸州兵进讨，兵未至，悉已遁归，汀坐免官”。大中祥符九年（1016），“抚水蛮叛，诏淮辿约勒溪峒，勿从诱胁。明年，平抚水蛮，淮辿等并以劳进秩”。

此稳定关系也有例外的时候，但不妨大局。如，治平三年(1066)南丹州发生了莫世忍与莫公帐叔侄的权力之争。南丹州首领“（莫）世渐死，嘉祐末，命其子公帐袭之。有世忍者，亦淮辿之子也，初率其属人内附，治平初逃归，攻杀公帐，夺其地自首，请于朝廷，愿授刺史，补其亲党如故事，岁输银百两。三年，遂命为刺史，皆如其请。”此次宋廷不但插手南丹事务，而且扶持了不当袭位的莫世忍，超越了双方约定的羁縻界限。而莫世忍虽以不法手段夺得刺史之位，但献地自首，且每岁输银百两，遂获得了宋廷支持。元丰三年（1080），莫世忍入贡，其印以“西南诸道武盛军德政官家明天国主”为文，“诏以南丹州印赐之，令毁其旧印”。宋廷的处理措施实在有失公允。

第二阶段（1107—1132），宋朝地方官员捏造罪名擒杀莫公佞，设观州为正州（州址后迁至高峰寨），实行经制政策，这是宋廷与南丹关系剧烈变化的时期，也是政策重大变迁时期，历时25年。

大观初，宋廷地方边将王祖道污蔑并擒杀莫公佞，在南丹地设观州，并趁机将附近包含南丹在内的九州之地都进行了改制，将它们变为正州，派驻流官，加强控制。《宋史》载，大观年间，帅臣王祖道欲招纳文州（其地在今巴马瑶族自治县西北及凤山县东）、兰州（其地在今东兰县中南和巴马瑶族自治县东北），“都巡检刘惟忠谓得文、兰，不若取南丹之利，因诬其州莫公佞阻文、兰不令纳土，为公佞罪，惟忠遂禽（擒）杀公佞。帅司奏其功，乃改南丹为观州，命惟忠守之”。另，《宋史》卷20《徽宗本纪二》记载，“大观元年十一月戊寅，南丹州刺史莫公佞降”，其可能随后被杀。

设观州不仅仅是观州的问题，还是更大范围的问题。大观元年（1107），“割融、柳、宜及平、允、从、庭、孚、观九州为黔南路”。“言羁縻知地州罗文诚、文州罗更晏、兰州韦晏闹、那州罗更从皆内附……南丹州莫公佞独拒命，发兵讨擒之。遂筑怀远军为平州，格州为从州，南丹为观州，并允、地、文、兰、那五州置黔南路”。其中“南丹州莫公佞独拒命，发兵讨擒之”一句，读者不可不谨慎对待。解决了一个莫公佞，获得大片土地设置郡县，王祖道等收获颇丰。

设观州反映的是当时宋朝在西南、西北地区共同的拓边问题。这次拓边使得宋朝疆域大增。“自崇宁以来，益、梓、夔、黔、广西、荆湖南北迭相视效，斥大土宇，靡有宁岁，凡所建州、军、关、城、寨、堡，纷然莫可胜纪。”“崇宁亟变前议，专以绍述为事，蔡京始任童贯、王厚更取湟、鄯、廓三州二十余垒，陶节夫、钟传、邢恕、胡宗回、曾孝序之徒又相与凿空驾虚，驰骛于元符封域之表。迄于重和，既立靖夏、制戎、制羌三城，虽夏人浸衰，而民力亦弊。”

设置观州后，宋廷派流官、军队进行直接统治。史书对宋代在观州派驻官吏和军兵的具体数字并无记载，《岭外代答》中说：“环羁縻溪峒，置寨以临之，皆吾民也，谓之寨丁……宜州有高峰寨……凡诸寨之戍，或用官军，或峒丁，或寨丁。寨官或巡防使臣，或都监，或知寨。或一寨有长贰官属。是皆系乎寨之大小也。”其中，高峰寨就是观州州治所在。今人研究认为“北宋中叶以后广西民族地区的统治系统，可以归结为经略安抚使—州与溪峒都巡检使—知寨—羁縻州县峒土官。可见，其统治制度是相当严密的”。

莫氏家族显然不会善罢甘休。莫公佞弟弟莫公晟集众为兄报仇，朝廷损兵折将，被迫将南丹州还给莫公晟，但在富仁监附近筑高峰寨，设观州，实行军事控制。“公佞之死，人以为冤。其弟公晟结溪峒图报复，连岁攻围，（刘）惟忠中伤死，继以黄璘代守。璘度不能支，辞疾告罢，以岑利疆代之。黄忱复建议，欲增筑高峰砦于富仁监侧，为观声援。”宋损兵折将，蔡京却未上报皇帝，筑高峰寨，仍置观州。经过一番斗争，莫公晟取得一定胜利，收回南丹州。不知为什么，也在同一年，莫公晟内附。“大观四年，南丹州首领莫公晟内附。”莫公晟收回南丹并归附后，与宋朝关系缓和，持续和平20余年。

南丹州还给莫公晟，观州之名未废，只是移址至高峰寨。大观四年（1110），“以南丹州还莫公晟，复于高峰寨置观州”。宋廷依旧以军事手段控制此地区。“以高峰砦为观州，设知州一人、兵职官二人、曹官一人、指使砦保官七人，吏额五十人，厢禁军、土丁、家丁又千余人。岁费钱一万二千九百余贯、米八千八百一十七石有奇。州无税租户籍，皆仰给邻郡。”在高峰寨统治时的官兵数字，比上述宜州的官兵数字要高很多，说明此地的重要性。南宋范成大说：“宜州管下亦有羁縻州县十余所，其法制尤疏，几似化外。其尤者曰南丹州，待之又与他州不同，特命其首领莫氏曰刺史，月支盐料及守臣供给钱。其说以谓：‘宜州徼外，即唐黄家贼之地，崇建南丹，使控制之’。”说的应该就是此时的事。

观州移至高峰寨，留守官吏及兵丁所需物资依靠邻近州郡运送过来，造成宋廷巨大负担。“飞挽涉险阻，或遇蛮寇设伏，阴发毒矢，中人辄死。人畏贼，率委弃道路，纵然达州，糜费亦不可胜计……比年户籍日削，民多流离，或转入溪峒，公私困弊为甚。”宋廷开始追讨王祖道之罪。大观四年（1110）五月，“治广西妄言拓地罪，追贬帅臣王祖道为昭信军节度副使”。“张商英为相，治其（王祖道）诞罔，追贬昭信军节度副使……其所创名州县，不旋踵皆罢。”然而观州到绍兴中后期才废止，因此可以判定，各州县并未“不旋踵皆罢”。尽管如此负累重重，北宋后期政和、宣和时期也屡次罢边，观州都没有废止。

观州何以如此重要？“观州初为富仁监时，有银冶二，官取其利有常额，熙宁元降条例具在。”王祖道开拓南丹、设立观州及继任者保留观州都是为了获得宝积监（原富仁监）的银矿之利。

早在大观时期一些明智的臣僚即反对拓边，至政和四年（1114）朝廷下令罢新拓的各州县。“广西沿边堡、砦……民不堪其弊，遂皆废罢。”政和间（1111—1118），“朝廷始悟其非，罢之”。然而，一些地方并没有执行，平、观二州仍然保存下来。“帅臣又称公晟于南丹观州宝积监境上不时窃发，若废二州（指平、观二州），恐于缘边事宜有所未尽。”“平、观二州以帅臣所请，故存。”宣和（1119—1125）时，很多官吏反对在新开地区设置州郡，提出省并减政策。徽宗皇帝直接提出废止各州郡。宣和中，“议者以为……入版图者存虚名，充府库者亡实利……士卒死于干戈，官吏没于王事，肝脑涂地，往往有之。以此知纳土之议，非徒无益，而又害之所由生也。莫若……可省者省，可并者并，减戍兵漕运……乃诏悉废所置初郡”。此时，北宋已至尾声，就观州来说，废止新开诸州的诏令还是没有执行。

第三阶段（1133—1154），绍兴初莫公晟伺机逃归，与宋朝重燃战火。绍兴二十四年（1154），莫公晟方再次入贡。这是政策由重大变迁到缓慢回调的阶段。

史载：“初，南丹州刺史莫公晟，政和间（引者注：应为大观间）献地于朝，以为广西兵马钤辖，既而逃归。会武节郎黄昉知观州，遣兵略其部族，公晟怒，聚众数百人，以是夜围观州，焚宝积监。广西经略使刘彦适调融州土丁将兵往救之，公晟已去。（黄）昉坐免所居官。”此记载说明，广西兵马钤辖莫公晟弃官逃归在先，恰逢黄昉为观州知州，略其部族，引发莫公晟聚兵，“夜围观州，焚宝积监”，广西经略使刘彦适增兵驰援，公晟已走，黄昉被免职。这里，关键是归附20多年的莫公晟为何逃归？观州知州黄昉为何“略其部族”？两事到底何为因，何为果？

笔者认为是观州知州黄昉“略其部族”导致莫公晟逃归。

一方面，莫公晟归附多年，不能没有原因即逃归；他无未卜先知之能，不大可能预知黄昉带兵攻略部族；即便莫公晟逃归，黄昉又以何种理由不是去追逃莫公晟，而是去“略其部族”呢？

另一方面，莫公晟与黄昉间应是“宝积监”的利益冲突，莫公晟抗争失败逃归。宝积监原名富仁监，属宜州，是当地的银矿管理机构。归还南丹后，宋地方官吏又改头换面，在富仁监侧设高峰寨，监名改为宝积监。“观州初为宜州富仁监，大观间，帅臣王祖道……乃改南丹为观州，命惟忠守之……（莫公晟反抗，归还南丹后）黄忱复建议，欲增筑高峰砦于富仁监侧，为观声援……绍兴三年，公晟攻围观州，焚宝积监……昔为富仁监时，不闻有警，惟是边吏欲以刺探为功，故时时称警急，因以为利，遂欲存而不废也”。绍兴三年（1133）莫公晟逃归，是无法与黄昉抗衡而出逃；而黄昉在莫公晟出逃后，不但没有停止，反变本加厉地直接带兵去攻略莫公晟部族，莫公晟遂将宝积监焚烧，对黄昉等进行报复。“帝曰：‘前日用事之臣，贪功生事，公为欺罔，其实劳民费财，使远俗不安也’。”

因为莫公晟出逃并夜围观州，广西经略使刘彦适建议以南丹州知州一职对其招抚。前述莫公晟原有职位是“广西兵马钤辖”，而刘彦适建议是南丹州知州，并兼溪峒都巡检使、提举盗贼公事，给以南丹州刺史旧印。绍兴三年，“公晟攻围观州，焚宝积监……用广南经略安抚使刘彦适言，以公晟知南丹州兼溪峒都巡检使、提举盗贼公事，给以南丹州刺史旧印”。这些职务使其一身兼数任，然公晟并不领情。宋朝无奈采用招抚政策，“（沈）晦选老将罗统戍边，招诱诸酋，喻以威信，皆诣府请降。晦犒遗之，结誓而去。自是公晟孤立，不复犯边”。

莫公晟事件之后，经枢密院上奏以及广南西路帅、漕、宪司共同讨论，宋高宗最后终于决心彻底废弃观州。绍兴四年（1134），“废观州为高峰寨，存留木门、马台、平洞、黄泥、中村等堡寨”。观州作为经制州历史结束。“观州，今宜州高峰寨也……废于绍兴。”这一次，莫公晟没有马上归附。特别强调，一定程度上讲，这个阶段的南丹州是脱离宋朝而存在的，既不是羁縻州，也不是经制州(莫公晟曾经独立20余年，相关内容不多，本文不单独划分阶段)。

绍兴二十四年（1154）七月，“乙亥，南丹州莫公晟及宜州界外诸蛮纳土内附”。莫公晟的归附带动了周围州县纷纷投诚。“直秘阁、知靖江府兼主管广西经略司公事吕愿中言：‘公晟献马三十匹，且遣其部落七百余人至靖江府，与经略司属官歃血而盟，诸蛮愿以二十七州、一百三十五县为本路羁縻，实为熙朝盛事。’丙子，帝谓大臣曰：‘得丹州，非以广地，但徭人不作过，百姓安业可喜。’乃诏公晟以南丹州防御使致仕”。这些州县寨镇皆为羁縻州县，标志着宋廷对这些地区（包含了南丹州）的统治都回到了羁縻政策状态下。此后，南丹没有再来进犯。

大观到绍兴的47年间，宋廷对南丹州统治经历了由羁縻向经制，再由经制到羁縻的两次政策转变。大观元年（1107）莫公佞被杀，由羁縻转向经制；绍兴三年（1133）莫公晟逃归，由经制转向独立；绍兴二十四年（1154）莫公晟归附，由独立转回到羁縻制度。

笔者以下采用多源流理论对大观至绍兴时期的宋朝对南丹州政策变迁过程进行考察，分析变化的原因。

首先，桂西地区民族政策的变迁是一个漫长过程，每一次变化都是和具体问题相关联。这是多源流理论的问题流视角。

宋朝前期，朝廷对南丹州地区一直采取羁縻政策。开宝七年（974），南丹莫氏首领莫洪燕遣使内附，后向朝廷进贡，朝廷赐印。从此奠定了双方羁縻关系的基调。

皇祐后，因为侬智高之乱，广西地方政策略有变化。皇祐元年（1049）九月，广源州蛮侬智高寇邕州，诏江南、福建等路发兵以备。“诏狄青分广西邕、宜、融为三路，用武臣充知州，兼本路安抚都监，而置经略安抚使于桂州，选两制以上官为知州，兼领使事。于是八桂遂为西路雄府矣。”“置安抚经略使于桂州，西道帅府始于此。”这些措施使得广西出现为武臣权重的局面。“沿边守臣，并带溪峒都巡检使，尽隶于经略安抚使。帅府既内兼西南数十州之重，外镇夷蛮几数百族，事权不得不重矣。广西诸郡，凡有边事，不申宪、漕，惟申经略司。”对驻守地周边的部族，“推其长雄者首领，籍其民为壮丁。以藩篱内部，障防外蛮，缓急追集备御，制如官军”。这些武将的驻扎是后续桂西地区民族政策发生变化的重要基础。

熙丰及稍后时期政策亦因事再次发生变化。神宗时期王安石变法起衰振弊，大规模经略南方，哲宗时期为了“绍述”而恢复变法，对西北、南方都以出击态势示人。出击南方的主要原因，是“诸蛮叛乱”。“熙宁间，以章惇察访经制蛮事，诸溪峒相继纳土，愿为王民，始创城砦，比之内地。元祐初，诸蛮复叛，朝廷方务休息，乃诏谕湖南、北及广西路并免追讨，废堡砦，弃五溪诸郡县。”《宋史·地理志一》叙述西北、南方地区开疆拓土过程颇为详细：“熙宁始务辟土，而种谔先取绥州，韩绛继取银州，王韶取熙河，章惇取懿、洽，谢景温取徽、诚，熊本取南平，郭逵取广源，最后李宪取兰州，沈括取葭芦、米脂、浮图、安疆等寨……迨元祐更张，葭芦等四寨给赐夏人，而分画久不能定。绍圣遂罢分画，督诸路各乘势攻讨进筑。”熙丰间涉及广西的战事是熙宁末年抗击交趾，并取广源州。这个时期用兵南方是为了平叛，是为了解决问题，政策变化有合理之处。

大观时期，桂西地区发生所谓民族“冲突”事件，政府诉诸武力便“顺理成章”，此后便将这一地区的民族状况纳入到中央政府视野之中。“大观间，帅臣王祖道……诬其州莫公佞阻文、兰不令纳土，为公佞罪，惟忠遂禽（擒）杀公佞。”王祖道以莫须有的罪名，制造了所谓的“问题”，污蔑莫公佞，在西南地区大肆开边。这类“叛乱”事件，既然曾经是熙丰时期变法力量对西南地区用兵的导火索，到大观时期就成了桂西地方边吏挑起武衅的火种。在地方官吏们需要的时候，当地没有问题，也要制造出问题，方便桂西的武将们拓边。

绍兴初，南丹发生了真正的冲突——莫公晟逃归，焚烧宝积监。然而，这一次宋朝采取了招抚措施，莫公晟置之不理，20多年后莫公晟方始归附。

问题流视角下，南丹在内的桂西地区，陆续出现的是侬智高之乱—郭逵取广源—莫公佞“阻止归附”—莫公晟逃归等系列事件，这些事件大部分是真的，只有莫公佞事件是捏造出来的。

其次，从多源流理论中的政策流角度审视桂西民族政策的变迁原因。政策流是指针对某一政策问题在“原始的政策鲜汤”周围漂浮的多种意见和主张的流变。这些意见和主张是由政策共同体中的成员提出的，在这些共同体中四处漂浮。这些思想和主张不是简单地漂浮，而是相互碰撞，彼此结合，彼此对抗(犹如不同的分子相互碰撞一样)，并且以各种各样的方式彼此结合。

宋立国后，在南方少数民族地区一直实行羁縻政策。在整体国策上，宋朝的重文轻武、重北轻南，使宋朝在南方少数民族地区一直采取息事宁人的政策，拒绝了大理、侬智高的内附要求。但随着宋辽、宋夏分别在1004、1044年订立合盟后，北方军事形势缓解，大量军事力量（宋朝冗兵政策造成的）失去用武之地。恰在此时，南方侬智高兵起，直到广州，宋不得不派狄青驱逐镇压，胜利后遂在广西开始部署兵力。狄青也因为驱敌有功，被委以枢密使重任。但武将入枢，是为大忌，狄青被各种猜忌排挤，“乃罢青为同中书门下平章事，出判陈州”。说明仁宗时期仍然是重文轻武，“宋至仁宗时，承平百年，武夫鸷卒遭时致位者虽有之，起健卒至政府，隐然为时名将，惟青与逵两人尔。”

熙丰时期，神宗和王安石合力推行变法，开始大有作为，内政兴利除弊，南方和西北同时用兵。王安石“倡行变法的指导思想，即要根据‘所遭之变’及‘所遇之势’进行改易更革，以期解决‘内则不能无以社稷为忧，外则不能无惧于夷狄’的严重问题”。当时的章惇在懿、洽，谢景温在徽、诚，熊本在南平，郭逵在广源，都是因为这些地方出现了问题，朝廷用兵的。宋廷出兵目的是为变法顺利进行。“改革事业方兴未艾，如果不能平定南方，就会干扰西北抗击西夏的战斗，不能制止西夏的疯狂势头，就会影响改革进程。”神宗“热忱地希望郭逵能一举消灭交趾，平定南方，设立郡县，消灭割据，建立奇功”。所以，当时尽管也有反对意见，如枢密使吴充对南征就有不同意见，但神宗基本上是采取进取态度的。《宋史》评价神宗“励精图治，将大有为……帝奋然将雪数世之耻”。神宗改革改变了北宋积贫积弱的颓势，使国家繁荣兴旺，逐步强大，达到中国封建社会历史上的顶峰阶段。

经过哲宗前期的元祐更化，后期官吏们在政治更新的旗帜下，不太关心治世之政，反更注重于门户之争，帮派斗争开始。到徽宗时期，持续多年的大规模政治整肃，将政治上的对立关系推向无休止的党派纷争，士人间人际关系骤然紧张，各个派系的斗争你死我活，疯狂招权纳贿，贪赃腐败，排斥异己。“蔡京、王黼之属，得以诬上行私，变乱法制。”

高宗登基开始，即频频对金人遣使求和。绍兴元年，秦桧直接被提拔为右相兼知枢密院事，授以军政大权。从皇帝到臣僚大部分都是尸位素餐，苟延残喘。

政策流视角下，宋初为羁縻、重文轻武、重北轻南、冗兵等政策并行；皇祐时期北部合盟，南部桂西武权为重；熙丰时改为全面变法，平定叛乱；崇宁、大观时期的派系斗争，把控朝局，排斥异己；最后到绍兴时期的没有任何进取，内政外交了无生气。

最后，从多源流理论的政治流视角审视桂西民族政策的变迁。政治流即政治对于问题解决方案的影响，由诸如国民情绪、利益集团间的竞争以及政府的换届等因素构成。这些都能促使政治家在考虑问题时调整他们的侧重点，从而影响政策制定。中国历史上的政治流当然和掌权集团的政治倾向密不可分。

宋初期，太祖、太宗等以防范内患为主要政治倾向，武人掌权，分裂内乱是防范重点。宋绶劝谏仁宗曰：“太宗尝曰：‘国家无外忧必有内患。外忧不过边事，皆可预防；奸邪共济为内患，深可惧也。’真宗亦曰：‘唐朋党尤盛，王室遂卑。’愿陛下思祖宗之训，念王业艰难，整齐纲纪，正在今日。”史书评价说“宋太宗既厌兵，一意安边息民，海内大治”。

真宗、仁宗时期则以积贫积弱为主要政治特征，“承平既久，户口岁增，兵籍益广，吏员益众。佛老、外国耗蠹中土，县官之费数倍于昔，百姓亦稍继侈，而上下始困于财矣”。史书评价云：“真宗、仁宗深仁厚泽，涵煦生民，然仁文有余，义武不足，盖是时中国之人，不见兵革之日久矣。于是契丹、西夏起为边患，乃不吝缯帛以成和好。”

为解决各类社会问题，神宗、哲宗时期变法为社会政治大势，不仅人人思动，更是因对变法的看法不同而产生了各种派别，你上我下，此消彼长。史书评价云：“神宗抚承平之运，锐焉有为，积财练兵，志在刷耻。故一时材智之士，各得暴其所长，以兴立事功，若熊本、萧注、陶弼、林广实然。”

徽宗时期则为社会巨变时期，既无守成，又无革新。蔡京主政，专为事功，结党营私，控制朝政。蔡京“南开黔中，筑靖州……西收湟川、鄯、廓，取牂牁、夜郎地……又欲兵柄士心皆归己，建澶、郑、曹、拱州为四辅，各屯兵二万，而用其姻昵宋乔年、胡师文为郡守……威福在手，中外莫敢议。”这是政策变化的出发点。当时上有蔡京，下有一批武将，如王祖道、庞恭孙、张庄、赵遹、程邻等，他们上下配合，党同伐异，在西南及南部边陲拓边建功，颠倒黑白。“蔡京开边，祖道欲乘时徼富贵”。“蔡京既自以为功（引者注：指拓边事），至谓：‘混中原风气之殊，当天下舆图之半。’祖道用是超取显美……是后庞恭孙、张庄、赵遹、程邻皆以拓地受上赏，大抵皆规模祖道。”他们拒绝撤销所设州县，也是为了私利。“守臣到任，即奏推恩其子，州、县、砦、堡例得迁官酬赏，而税场互市之利又为守臣边吏所私，独百姓征戍转输之苦，诚为可悯。”

高宗朝政治是对金投降、对内党争，总体特征就是苟安，自然边事处处退让。《宋史·高宗本纪》称高宗“恬堕猥懦，坐失事机……偷安忍耻，匿怨忘亲，卒不免于来世之诮，悲夫”！

政治流视角下，防范、贫弱、变法、党争和偷安依次是两宋时期的主要施政特点。

以上为使用多源流理论的问题流、政策流和政治流三个重要概念对宋朝统治南丹政策变化进行的具体考察。那么这三者是如何在政策转变中合而为一，而导致包括南丹在内的西南地区统治政策发生以上变化的呢？

金登认为，问题流、政策流和政治流各有自己的流经路线，问题被识别与界定的过程不同于政策发展、政治事件展开的方式，政策建议总是按照自己的诱因和选择标准在发展，政治事件也总是按照自己的时间表和规则前行。但是，在某个关键的时间点，三个源流耦合在一起，问题就会被提上政策议程，并直接促成了公共政策的形成，政策之窗被打开了。这里的“政策之窗”是指，提案支持者们推广其解决问题的方法或吸引别人重视他们提出的特殊问题的机会。一般来说，政策之窗的开启是因为紧迫的问题或政治流中的重大事件，于是就有了“问题之窗”和“政治之窗”的区别。问题之窗不可预测(如地震等突发事件)，但政治之窗大部分可以预测(如年度预算安排)。不管是可以预测还是不可预测的，政策之窗在开启一段时间之后会很快关闭。

宋廷对南丹地区从羁縻政策向经制政策转化的“莫公佞事件”似乎是“问题之窗”，但仔细分析，“莫公佞事件”是捏造的，并不是真实的。排除了“问题之窗”的属性，就只能是“政治之窗”了。

“莫公佞事件”发生在大观元年（1107），当时徽宗时期，蔡京主政，地方一批官员与蔡京共同的意愿就是开拓边疆，建立事功，结党营私，控制朝政。也正因为如此，蔡京重用王祖道，王祖道捏造莫公佞阻止文、兰州归附的罪名，对其擒杀。王祖道因此受到奖赏，庞恭孙、张庄、赵遹、程邻等仿效王祖道，也纷纷得到提拔奖励。“有时行政当局的变更、国民情绪的波动以及利益集团的斗争等政治流中的事件也可以创造机会，将某些公共问题或政策建议推上政策议程，并减少其他问题或建议受关注的机会。”“莫公佞事件”就是行政当局变更后，为了自己利益集团在斗争中获得更多控制权，而“创造”出来的问题，借此进行了大规模的拓边活动，将羁縻政策改变为经制政策。

但是，大观年间的这次重大改变并不仅仅是政治流这样一个单一的因素起作用，仍然是问题流、政策流和政治流三者合力作用的结果。皇祐前，宋廷实施的羁縻、重文轻武、重北轻南、冗兵等等旧政策，在北方旧问题解决、大量兵力闲置等新政治形成的情况下，恰好南方发生了侬智高事件的新问题，宋朝遂派兵南下镇压，并留重兵于此，这是旧政策（重北轻南）变化为新政策（重视南方）的开始。熙丰时由神宗、王安石等新政治力量主持实施了全面变法的新政策，解决南方少数民族叛乱的新问题，由此南方大片土地和少数民族人口被纳入郡县制版图之中，很多地区由羁縻政策转变为经制政策；到徽宗崇宁、大观时期的派系斗争中，蔡京等新政治势力执掌政权，把控朝局，捏造莫公佞事件，制造了新“问题”，极力在广西地区推行拓边的新政策。这是一环套一环的因果关系。

“莫公佞事件”不是不可预测的“问题之窗”，而是有预谋、有安排而发生的“政治之窗”，给宋朝带来西南拓边的重大变化，也给蔡京等带来了预期的权力扩张。

宋廷对南丹地区从经制政策向羁縻政策转化的“莫公晟事件”的确是“问题之窗”。因为“问题之窗不可预测”，而“莫公晟事件”也是当时中央、地方官员都不曾预想到的问题，更没有预防措施。这个新问题的出现，使得早就提出的弃边政策最终得以落到实处。“一个新问题的出现，可以引发一项新政策的出台或旧政策的终结”，拓边政策彻底终结。

同样，这次政策的转变不仅仅是问题流起作用的结果，也仍然是多源流因素影响下的转变。南丹地区的经制政策，在绍兴初属于旧政策，但高宗为首的中央苟安政权已经是新政治力量，在遇到“莫公晟事件”这样的新问题后，经制的旧政策已经不符合新政治力量的执政要求，其向新政策转化，肯定已经是必然的了。只不过，南丹是经过了20多年的脱离状态，到绍兴二十四年（1154）莫公晟再次归附后，才回到羁縻状态的。表面上看，在这次由经制向羁縻政策的转变中，莫公晟于绍兴二十四年的主动归附，似乎起到关键作用。但细致考察，还是高宗的苟安政策，对莫氏再无威胁，但仍然具有强大的吸引力，对“进取”的臣僚进行抵制，才顺利实现了这次政策转变。莫公晟归附后，广西经略司公事“（吕）愿中又画图进呈，帝曰：‘且喜一方宁静。’秦桧曰：‘陛下兼怀南北，定计休兵，小寇岂敢不服！’帝曰：‘若非休兵，安能致此！’于是铸羁縻州县印一百六十二，给之”。在高宗皇帝坚持休兵政策情况下，已经习惯沿袭唐宋由来已久的羁縻政策的莫氏才主动归附，又回到羁縻状态。

由上文所述，决定民族政策变迁的主体力量是宋朝中央政权。南丹莫氏力量作为地方区域的民族首领及其势力，发现其对政策调整有一定影响，但影响不大。但莫氏是宋朝政策变迁时，宋朝官吏直接面对的南丹地方群体。按照金登理论衡量，南丹莫氏力量这一特殊群体在政治流诸因素如国民情绪、利益集团间竞争以及政府的换届等因素中应归入“国民情绪”一类。从莫氏力量对中央政策态度这一“国民情绪”的角度进行长时段考察，发现莫氏的来附、逃归及归顺等行为，表现的是对宋朝羁縻政策的极大认同，甚至也包含对经制政策的部分认同。其在特殊情况下的“逃归、烧宝积监”行为只是对少数官吏的抗击。这从另一个角度证明宋朝桂西地区民族政策的现实状态，也反映这一地区的民族融合情况。

宋代，南丹莫氏首领三次归顺朝廷。开宝七年(974)求内附后一百多年的和平共处；大观元年（1107），“莫公佞事件”后莫公晟起兵反抗，但又选择归附宋朝；绍兴初，莫公晟再次愤而起兵，拒绝宋朝的招抚，选择独立发展；20多年后，莫公晟率周围众多力量主动归附。

更值得注意的是，莫氏与宋朝关系变化的高潮阶段都是在莫公晟主持下进行的，莫公晟一生中两次起兵，两次归附。大观元年初次抗击，大观四年归附，莫公晟应该20多岁的年龄，他的归附举动被人称赞道：“闻道南丹风土美，流出溅溅五溪水。威仪尽识汉君臣，衣冠已变□番子。凯歌还，欢声载路，一曲春风里。不日万年觞，猺人北面朝天子。”这里说的是莫公晟对宋朝的政治认同，这是前期百余年的和平共处积淀的基础。尤其是在此期间，观州移至高峰寨，经制州并没有完全废止，莫公晟还是对宋朝表示臣服，且这一时段持续了20多年。绍兴初莫公晟再起兵，抵制招抚，20多年后重返宋朝控制体系。此时他应是年近70的老人。一个历经风雨、年近古稀的老人，在屡次波折之后，选择回到宋朝体制之中，这是他们慎重的政治表达，说明莫公晟谨慎观察宋朝后，对宋朝更为深刻的认同。

莫公晟归附又过20年后，淳熙间，周去非出任广南西路桂州通判，他记载说，“宜之西境，有南丹州、安化三州一镇，又有抚水、五峒、龙河、茅滩、荔波等蛮及陆家砦。其外有龙、罗、方、石、张五姓，谓之浅蛮。又有……谓之生蛮。其外又有……大蛮”。较之文中“其外”的浅蛮、生蛮和大蛮，宜境以西（包括南丹在内）诸蛮应该已经被宋朝视为熟蛮了。这是南丹与周围地区民族交往交流后文化趋同的表现。

综上，宋廷在南丹州地区统治政策从初始时羁縻到中期经制再到后期羁縻，其政策转变是众多因素影响作用的结果。运用金登的多源流理论对这一政策变化过程进行考察，发现这些变化既是宋朝各种政策合力作用的结果，又是宋朝多股政治势力较量所致，还是各种社会问题累积使然。南丹莫氏对宋朝政治产生极大政治认同，民族间也在交往交流中获得文化认同。