雍正年间清政府在西南地区所实施的大规模改土归流，是一项对西南社会产生重大影响的历史事件。土司制度是元明清三朝对西南地区施行的一项特殊管理制度，到雍正朝时，这一制度已施行近五百年，存在大小数百家土司，骤然实施大规模改土归流，其难度之大可想而知。
—、问题缘起
雍正即位后，承继的是康熙时期“惟在绥以恩德，不宜生事骚扰”的政策，到雍正四年，批准云贵总督鄂尔泰奏请而实施大规模改土归流，为何在短时期内对土司的政策会发生如此大的转变，学者们既从客观条件或社会原因去寻找原因（篇幅所限，本文不一一列举已有研究），如李世愉在《试论清雍正朝改土归流的原因和目的》（《北京大学学报》1984年第3期）一文中指出：“因为这一事件本身是历史的产物，它的发生有着深刻的社会原因：一方面，从土司制度来看，它的发展已被证明不适应多民族国家的统一和巩固，同时已被封建政府所不能继续容纳，改流已成为客观需要。另一方面，从封建政府看，已具备了强大的政治、军事、经济力量，能够进行改土归流。这两方面条件是缺一不可的。而在此之前的明代和清初都没有具备这两个条件。”
二、正确认识雍正初年对“苗、蛮”的不同政策
“无君长、不相统属之谓苗；各长其部、割据一方之谓蛮”（魏源《圣武记》卷七《雍正西南夷改流记》）。其所称的“苗”，是指流土俱不受的西南各民族；所称的“蛮”，是指土司控制下的各民族，“苗、蛮”之别在于统治方式的不同。元明清王朝设置土司，以土司管理土民，施行“以夷制夷”，是一种间接的管理方式，“改土归流”即以流官取代土司，进行直接管理。而苗人聚居的“苗疆”，虽在版图之内，则是“自古未归王化”的“化外之区”，是“不治之地”，开辟“苗疆”，意味着对这些地方进行直接管理。雍正帝即位之初，仍沿袭康熙时期的政策，对“苗、蛮”施以不同的治策。
明末清初，西南地区一直处于持续的战火之中，无暇顾及土司问题。平定“三藩之乱”后，清政府关注到了土司问题的严重性：“今日之土司，非尤承平日久之土司”，土司“擅土自雄，争为黯捍，互相仇杀”“邀截道路，抢掠村庄”，甚至“称兵构衅”，以致“土人知有土官而不知有国法久矣”，拟将土司问题纳入善后的安排。即以滇省而论，认为“滇省汉土交错，最称难治。治滇省者，先治土人，土人安而滇人不足治矣”。但其在治理政策的选择上颇为两难，因为对土司“然非姑结之以恩而能安，亦非骤加之以威之所得治也”。（蔡毓荣《筹滇十疏》）考虑到自明末至“三藩之乱”结束，西南地区经历了数十年的战火，甫离兵燹，亟需修养恢复，不宜再起兵戈，且清王朝在底定西南和平定“三藩之乱”的过程中，众多土司望风归附，有的还协助清军作战，因此，清政府对土司采取宽容治策，确立“控制苗蛮，惟在绥以恩德，不宜生事骚扰”（《清圣祖实录》卷一二四，康熙二十五年二月庚子）。“令之以文，齐之以武。……闻有窃发，剿捕立尽”（光绪《新宁州志》卷四《土属附》）的政策，即以是否对抗朝廷为标准，“藐法抗拒”的“剿捕立尽”，予以改流,“奉公输赋”者仍以保留。
雍正帝即位后，于雍正元年正月在颁给全国巡抚的上谕中强调：“云、贵、川、广猺、獞杂处，其奉公输赋之土司，皆当与内地人民一体修养，俾得遂生乐业，乃不虚朕怀保柔远之心。嗣后，勿得生事扰累，致令峒氓失所。”（《清世宗实录》卷三，雍正元年正月辛已）表明其仍然承继康熙时期对土司政策的态度。
雍正二年五月上谕内阁：“朕闻各处土司鲜知法纪，所属人民年年科派，较之有司征收正供不啻倍蓰，甚至取其牛马，夺其子女，生杀任情。土民受其鱼肉，敢怒而不敢言。莫非朕之赤子，天下共享乐利，而土民独使向隅，朕心深为不忍。”同年，广西提督韩良辅以粵西土司昏愚贪暴，土民困苦，奏请改土归流。雍正帝朱批：“粵西土府承袭已久，若无故夺其职守，改土归流，未免群起惊疑，殊非安边之道，地方大吏惟宜于其贪暴昭著者严加训饬，遇有藐法抗拒者，然后发兵剿除，庶几理正言顺，亦必先正渠魁之罪，而后再议改流。”（《朱批谕旨》，雍正二年八月十三日韩良辅奏折）之后，韩良辅又再次奏请，雍正帝正告其“柔远之道，安边为要，万万不可贪利图功，轻启衅端”（《朱批谕旨》，雍正三年二月初三日韩良辅奏折），“开疆拓土之念，丝毫不可存于胸中”（《朱批谕旨》，雍正三年五月十三日韩良辅奏折）。雍正帝并非反对改土归流，也并非对土司的看法发生转变，只是认为广西土司并未“藐法抗拒”，韩良辅奏请改流，有贪利图功之嫌，非安边之道，未予批准。
在雍正元年至雍正三年间，西南仍有9家土司被改流，其中云南7家，广西2家。
云南：雍正元年，丽江土知府木兴病故，以其侄木崇为嗣，未及请袭，木崇又病故，最后以木兴的胞弟、木崇之叔木钟请袭。云贵总督高其倬以木兴在世时，派累土人，至今还未完结，仍控告不已，而木钟在地方上声名平常，没有威信，不能管束地方，奏请将其改流。威远（今普洱市景谷县）土知州三面接壤外夷，地方颇大，人众亦多，土知州刀光焕将野贼头目普有才认为父子，伊子与之结为兄弟，任意藏匿，令其远遁，其子尤为凶恶。雍正二年五月，云贵总督高其倬遣守备杨国华选带壮健兵丁30名，以稽查普有才为名，将刀光焕及其四子三弟尽行拿住，并获其印信号纸，又搜出明景泰年间给与镀金符信一面，以纵匿野贼将刀光焕削职，将其安插江西，威远土州改流。隶于永昌府腾越州（今保山市腾冲县）的腊撒长官司、户撒长官司，于雍正二年奉文裁革。隶于元江府新平县（今玉溪市新平县）的结白巡检司巡检、了味巡检司巡检，原系“鲁魁山贼目”，纠众骚扰。雍正三年，云贵总督高其倬奏请将其承袭永行停止，两巡检司改流。阿迷州土催（今红河州开远市）李纯暗胁夷人，不许完课交官，暗收加杂派，屡次抗欠各项银共2700余两，数次提拘，负固不出。雍正三年云贵总督高其倬遣兵将李纯拿获，并其母妻安插省城，该地改流。
广西：雍正三年，庆远府属永顺长官司邓朝宸，串党杀其亲叔邓启慧，被参革职,安插于江南安庆府，以胞弟邓朝辅顶替袭职。其后，邓朝辅以土蛮乱，亦被革，永顺长官司改流。雍正三年，太平府属龙州土知州赵殿红贪婪残暴被革职，安插安庆府。两广总督孔毓珣奏请析其地为上龙、下龙二巡检司，设土巡检二员，龙州土府遂废。
上述改土归流涉及范围小，土司并没有明显反抗，基本未动官兵或动兵很少，与之后有目的有计划的大规模改土归流不同，仍是康熙时期政策的延续。
雍正三年元月，贵州巡抚毛文铨奏报安顺府仲苗焚劫地方，要求进兵讨伐，雍正帝批以“凡事贵协于中，不宜偏执。若贪功而妄逞兵威，断然不可”（《清世宗实录》卷二八，雍正三年正月乙丑）。其后，署理贵州巡抚石礼哈奏请进取古州，雍正帝谕以“将八万古州生苗俱令归诚之说断乎不可！……虽云从报效起见，岂宜锐意轻举妄动”（《朱批谕旨》，雍正三年六月初三日石礼哈奏折）。
不能将雍正帝未批准韩良辅等的奏请理解为其反对改土归流。毛文铨、石礼哈所奏请征讨的安顺府仲苗和古州生苗，一为“熟苗”，一为“生苗”，都是流土俱不受的“化外苗民”。虽然之后鄂尔泰施行的大规模改土归流，是打击不法土司并将其控制的地方改流和开辟“苗疆”一体进行的，但强调二者的不同：“云南土官多半豪强，所属苗众悉听其指挥，残暴横肆，无所不为”“贵州土司单弱，不能管辖，故苗患更大”“欲靖地方，须先安苗猓；欲安苗猓，须先制土司”。现在学界将两者都视为改土归流的内容，模糊了二者的区别。而在当时，雍正帝则是将二者区别开来，认为如骤然深入“苗疆”，后果难料，才会在毛文铨、石礼哈的奏折上写下“断然不可”“断乎不可”。这是理解和认识雍正帝为何在短时期内态度发生转变并批准鄂尔泰奏请实施大规模改土归流的关键。
三、鄂尔泰改土归流的筹划契合雍正帝“大一统”的政治理想
雍正三年十月，鄂尔泰由江苏巡抚擢升为广西巡抚，旋即调任云南巡抚，在经过对广顺土舍和长寨用兵的实践后，于雍正四年九月奏请在西南实施大规模改土归流。雍正帝接受了鄂尔泰的建议，并正式任命其为云贵总督，主持改流事宜。产生如此大的转变，一个重要原因即是鄂尔泰改土归流的筹划切合其“大一统”的政治理想。
雍正帝是一个具有强烈君主至治思想和“大一统”政治理想的封疆帝王，他宣称“普天率土之众，莫不知大一统在我朝”，认为只有打破华夏和“四夷”之间的此疆彼界，具有“天下一家”的胸怀，才能实现真正意义上的“天下一统，华夷一家”的“大一统”目标。
康雍时期，很多有识之士鉴于土司制度的弊端，主张改土归流，但同时也指出其艰巨性。戴名世提出将“筹边之道在乎防微，保民之方贵于经久。若仅泥于目前，非不晏安无事，而不知共有事之机自在也”，所开出的改流策略为：“示之以君臣上下之礼，颁之以冠昏丧祭之制，立之以党痒（庠）术序、旌善罚恶之法，开其蚕丛鸟道，通其百工技艺，百年之内，仁渐义摩，德威并布，次第而郡县其地”（《戴南山全集》卷一二《纪红苗事》）。宦滇的倪蜕是改流的积极倡导者，他斥责一些人所持“土流并存，相安已久，何必更改之说”为“庸流浅见”，指出“暴横不法者参劾而去之，老病死亡者停袭而免之，……如此二十年，土官皆可以尽”（师范《滇系》卷三五《土司系?北胜州》）。为官云南的刘彬提出的改流之策为：“一依流管之例，倘罪应斥革，即以汉官代之，停其承袭……然后录其人民，籍其田地，减赋役以甦其力……内地可以肃清，肘腋可以无虞”（师范《滇系》卷三五《土司系?永昌土司论》）。即便是主持改流事宜的鄂尔泰也认为：“（改土归流）必欲经始以待将来，即迟至十年二十年，但能成事”（《朱批谕旨》，雍正四年十一月二十二日鄂尔泰奏）。
雍正帝是在激烈的党争中登上大位的，即位之初忙于巩固皇位、集中皇权、推行新政，要做的事很多，虽然土司不法之事时有发生，但尚未敢直接对抗和反叛朝廷，对新政权并未构成直接的威胁，而改土归流的难度又大，完全可以延续康熙时期的土司政策而不加改变。但雍正帝却接受了鄂尔泰的奏请，并委以其主持改土归流事宜，是因为鄂尔泰所提出的方案并不限于打击不法土司，还涉及对“苗疆”的开辟，范围涵盖整个西南地区，所制定的改流方针和措施具体完备，提出的是一套完整方案,筹措的是一劳永逸之法，切合雍正帝“大一统”的政治理想。在批准鄂尔泰奏请改流时上谕：“朕君临万方，中外一体，有功必赏，有罪必惩……尺地莫非王土，率土莫非王臣。番苗种类固多，皆系朕之赤子……各土官果能凛遵训诫，则世守职土朕自加恩；若敢恃功骄肆，阳奉阴违，则国法具在。”（《清世宗实录》卷三九，雍正三年十二月乙酉）大规模改土归流与雍正帝“大一统”政治理想高度契合，这是理解和认识雍正帝为何在短时期内态度发生转变并批准鄂尔泰奏请实施大规模改土归流的核心。
四、鄂尔泰见信于雍正帝
据袁枚《小仓山房文集》卷八《武英殿大学士太傅鄂文端公行略》记载，当得知鄂尔泰奏请在西南实施大规模改土归流时“盈庭失色”，群臣皆以为雍正帝会降罪于鄂尔泰，但恰恰相反，“世宗大悦，曰：‘卿，朕奇臣也，此天以卿赐朕也’”。雍正帝将鄂尔泰的出现视为上天赐予其实施改土归流的机缘。
雍正帝与鄂尔泰相交是在康熙年间。此时雍正帝尚在藩邸，他要求时任内务府员外郎的鄂尔泰为其办事，而鄂尔泰以“皇子宜毓德春华，不可结交外臣”拒不承应。雍正帝认为鄂尔泰有公忠的气度，即位后便召见他，告知：“汝以郎官之微，而敢上拒皇子，其守法甚坚。今命汝为大臣，必不受他人之请托也。”（昭裢《啸亭杂录》卷一〇）鄂尔泰能见信于雍正帝，按他自己的话说，是因为能做到“事事从天上体贴下来，以一贯万”，他认为事君就是事天，必须至诚，无欺无隐，替皇帝分忧，以皇帝的意志为意志，不观望揣度。雍正帝称赞道：“鄂尔泰公忠体国，其办理之事，陈奏之言，悉本至诚，恺切之心以为事君之道。此等纯臣，求之史册亦不多见。（《上谕内阁》，雍正五年四月十九日谕旨）雍正帝与鄂尔泰超乎寻常的君臣关系，在鄂尔泰被擢升为云南巡抚的谢恩折及朱批中表现得淋漓尽致。鄂尔泰称：“臣口不能述，心实难安，纵使竭尽驽骀，断不能少酬万一,若复甘自暴弃，稍易初心，谬言通脱，移念身家，在诸臣所当薄罚，在臣即应显戮，皇天后土亦必不能容臣负背至此也”，雍正帝朱批：“朕与卿一种君臣相得之情，实不比泛泛，乃无量劫善缘所致。（《朱批谕旨》，雍正三年十二月十九日鄂尔泰奏折）
雍正帝接受鄂尔泰改土归流的奏请，并委以其主持改土归流事宜，既建立在对其万分信任的基础之上，又符合他的用人原则。雍正帝声称“朕用人原只论才技，从不拘限成例”（《朱批谕旨》，雍正十年九月二十五日石麟奏折)，“可信者非人何求，不可信者非人而何”（《朱批谕旨》，雍正四年八月初六日鄂尔泰奏折）。他认定鄂尔泰不仅“才能办寇”，还是一位“非寻常督抚可比，其才既优，心复公诚”的可靠政策执行人，能够挑得起改土归流这副重担。再者，鄂尔泰所筹划的改土归流之策，符合雍正帝“改土归流，一切机宜务出万全”的要求。而反观韩良辅、毛文铨、石礼哈等奏请改流和进讨苗民，均是针对一事或一地的局部或个案，没有能从整体上作出解决西南土司问题的规划，也并未提出过实施大规模改土归流的主张，更未兼及善后，不虑长久，非治本之策，属于头痛医头，脚痛医脚，是“小知小见，乃攀枝附叶之举，非拔本塞原之策”，因此雍正帝说他们是“非能办理此事之人，故未允其请”（《朱批谕旨》，雍正五年二月初二日韩良辅奏折）。
鄂尔泰见信于雍正帝，这是理解和认识雍正帝为何在短时期内态度发生转变并批准鄂尔泰奏请实施大规模改土归流的重要侧面。
总之，土司和“化外苗疆”属于两种不同性质的问题，但这两类问题的存在均是影响西南地区社会稳定的重要因素，是实现国家统一的障碍。鄂尔泰奏请在西南广大区域内将打击不法土司和开辟“化外苗疆”结合起来一并进行，与雍正帝的“大—统”政治理想高度契合，而鄂尔泰又能见信于雍正帝，雍正帝认定鄂尔泰是上天赐予实施此项事宜之人，加之许多有利因素的集合，是改变雍正帝即位以来所承继康熙时期对土司的宽容政策和对“化外苗民”不予用兵的主张，支持鄂尔泰实施以武力和以武力为后盾打击不法土司和开辟“苗疆”，即后世所称的雍正朝大规模改土归流的原因。
按：作者邹建达，云南昭通人，云南师范大学历史与行政学院院长，教授，历史学博士，博士生导师。主要从事清代政治制度史、西南边疆史地研究。原文载《中国史研究动态》2019年第6期。图片来源，网络。原文注脚已删除，为便于读者了解原文引用史料或特别说明之处，正文中用“[1][2][3]”等字样标出。