在中国历史上，明清两代可谓强调以法治天下的典范，为了达到有效地实现对疆域范围的社会控制，维护国家的政治秩序与社会秩序，制定了较为完备的律例与典例体系。但由于受国家疆域观念与族群观念的影响，明清两代均强调对甘青川边藏区的因俗而治，故而其正式的法律控制又呈现出与内地迥然不同的面貌。在“土流参治”的治理模式下，土司（土官）与藏传佛教高僧作为传统的社会控制者，被纳入到国家政治秩序之内，其社会控制者的角色便具有了国家权力授予的色彩。所谓的因俗而治，就是由土司、佛僧代表国家实施基层社会的社会控制。不过，既然他们被纳入到了国家政治秩序之内，成为国家在甘青川边藏区基层社会的社会控制者，国家就不能不通过相应的立法活动，规范其行为，并将其牢牢控制在政府手中，一方面使其就国家政治秩序之范，同时也使其对区域社会的控制能够达到政府所期望之社会秩序。因而，明清两代在借助土官为媒介而实施对甘青川边藏区的社会控制时，亦通过立法的方式，强化对土官的管控。

一、明朝法典对甘青川边藏区土司的管控

正式社会控制，是国家权力依据相应的法律制度、行政规范、条例等，维护正常的国家政治秩序与社会秩序的国家行为。作为一个具有大一统传统的国家，中国有着悠久的统一法典的立法史，这类法典在法律体系中称为“律”，即根本大法。有明一代，属“律”的有《大明律》（共7篇30门460条）、《大诰》四编、《大明会典》。

上述三部法律，是明朝全国性的法律，但亦涉及到甘青川边藏区土司的控制。相较前代，《大明律》有一个显著的变化，就是关于“化外人有犯条”的规定。所谓“化外人有犯”，唐宋律令即有规定，不过其对象与内容均已发生变化。如《唐律》规定：“诸化外人，同类自相犯者，各依本俗法；异类相犯者，以法律论。”这里所谓的“化外人”主要是指在唐朝的“番夷志国”的人，即外国侨民。按照唐律，同一国侨民之间的犯罪，唐朝按其本国法律处断；不同国籍的侨民之间犯罪，则按唐朝法律处断。《大明律·名例律》则规定：“凡化外人犯罪者，并依律拟断。”从犯罪处断的基本原则上规定了，不分异同类，一律遵从属地原则，进行裁决的法律精神。所谓“化外人”，杨雪峰据《律解辨疑》、《大明律释义》、《大明律疏附例》、《明律集解》认为“大体上化外人包括了：……四、土官、通事、把事等。”[1]徐晓光强调：“明代学者对‘化外人’的解释特点有二：首先，他们都试图指明‘化外人’所包括的具体成分，而不像唐朝那样只是泛称‘蕃夷之国’；其次，他们都力图把‘化外人’与明朝政权联系起来，所谓‘土官土吏’、‘蒙古人’、‘色目人’、‘土夷散处中国者’、‘外夷来降之人及收捕夷寇散处天下者’，这些‘化外人’都与明朝发生各种联系。显然，这时的‘化外人’更不能一概说成‘外国人’了。明朝将唐律‘化外人相犯’条改为‘化外人有犯’条，并规定不分同类异类并依明律拟断，其立法精神旨在强调明朝在国家管辖地域内，对任何违反国法的行为有处罚权，即使‘化外人’也不例外。这既表明明朝统治的加强，也反映了在历史进程中，国家管辖地域观念和司法主权观念的逐渐强化。”[2]的确，“化外人有犯条”反映了明朝致力于在版图内确立法律规范一体适用性原则，体现了国家加强对版图内不同民族成分地区社会控制的努力。

然而，事实上，正如论者所言，明朝对“化外人”试图指出包括的具体成分。这一做法本身，其实已经表明，“化外人”本身的内涵，还不能完全涵盖明朝版图内的所有人等。如洪武十七年，云南布政使司称所属大小土官，有世袭者，有选用者；世袭者世居本土，素有储蓄，不资俸禄，养廉可也；选用者多因流寓本土，为众所服，故一时用之，非给俸禄无以养廉；况律官吏受财，有禄、无禄分为二等，今土官犯罪律条无所据。于是规定：“凡土官选用者有犯，依流官律定罪。世袭者，所司不许擅问，先以干证之人推得其实，定议奏闻。杖以下，则纪录在职；徙流，则徙之北平。著为令。”[3]于是，世袭土官与选用土官不仅在司法管辖权上有了区别，在刑罚执行上也有了不同。不仅如此，《问刑条例》还规定：

凡土官衙门人等词讼，先从合干上司申告勘问，应奏请者，具奏。若上司不与受理，许申巡抚、巡按查究。若土官及土人、夷人蓦越赴京奏诉，系土官所辖者，免问；系军卫有司所辖者，问罪，俱给引照回听理。所奏事情除叛逆机密并地方重事外，其余户、婚、田土等项，俱行巡抚、巡按等官，或都、布、按三司，审系干己事情，查提问断，仍将越诉罪名并问。其妄捏叛逆重情，全诬十人以上，并教唆受雇，替人妄告，与盗空纸，用印奏诉者，俱照依土俗事例发落。若文书已到案候三个月之上，原告不行出官听理者，将原词立案不行，仍回报原行衙门知会。如再赴京奏告，查究明白，不分军民夷人，递回原籍官司问断。奏词除重事外，其余不分虚实，俱立案不行。仍行巡抚等官查提究问。其汉人投入土夷地方，冒顶夷人亲属头目名色，妄奏代人报仇、占骗财产者，问发边卫充军。[4]

不仅世袭土官与选用土官在法律适用上有所差别，土官辖区与流官辖区的“化外人”在司法管辖权与诉讼权上不同，汉人与“化外人”的法律适用上也存在差异。

明朝在甘青川边藏区设立土官，有两种：一分属于文官系统，归吏部管辖；二分属于武卫系统，归兵部管辖。归吏部管辖者，由宣慰使司、宣抚司、安抚司、招讨司、长官司、军民府、土州、土县等，“皆因其俗，使之附辑诸蛮，谨守疆土，修职贡，供征调，无相携贰”[5]。归兵部管辖者，又有边疆与内地之分。概“凡土司之官九级，自从三品至从七品，皆无岁禄。其子弟、族属、妻女、若婿及甥之袭替，胥从其俗。附塞之官，自都督至镇抚，凡十四等，皆以诰敕，辨其伪冒”。根据明朝“自都督府、都指挥司、留守司、内外卫守御、屯田、群牧千户所、仪卫司、土司、诸番都司卫所，各统其官军及其部落，以听征调、守卫、朝贡、保塞之令”[6]之规定，无论是边疆与内地的土官，均具有“征调、守卫、朝贡、保塞”的职责与义务。虽然不同的土官，均具有统帅其部落的职权，但归属吏部的土官辖区，其少数民族诉讼许可越级上诉，即使赴京上诉，亦不视为违逆，予以治罪；如果属军卫系统的土官辖区，因为已经直接纳入到国家政权的管辖之下，故其少数民族不可越级上诉，尤其是如果赴京告诉，则要予以治罪。两者相同之处，则在于，均“照依土俗事例发落”。

虽然在实践上，对甘青川边藏区藏族民众具有从轻或宽宥的处分，但其犯罪行为与礼法有违，特别是触犯了所谓“十恶”者，如严重违反礼教的违法行为，则依据《大明律》从重处罚的名例律，处以重刑。如宣德六年，镇守河州都督同知刘昭奏称罗思囊族西番千户阿失吉为亲弟工喝所杀而据其地，按问已引服当斩。奏闻，明宣宗批示：“杀兄非常罪，斩之，枭其首以徇，使远人知有法。”[7]按律当斩，因有违礼教，则重判之，并希望借此达到使藏族民众遵纪守法的目的。又如宣德七年，先是镇守洮州卫都指挥使李达奏称，思曩日簇番民盻舌搠尔节强掠本部落人畜，并杀千户搠尔结，请治其罪。明宣宗则批示：“番民杀部长，是无上下之分，不治则纲纪隳矣。当处之，有道不废，法亦不激变，乃为得宜尔。”[8]从重处分时，则强调“有道不废，法亦不激变”，完全视另外一种腔调了。此外，对于甘青川边藏区，明朝还有意识的推行一定程度上的连坐制。如景泰四年，镇守河州都指挥同知蒋斌奏准：“欲将果吉簇移住黄河迤南莽剌等处旧地，恐因而激变，宜仍存留黄河迤北住牧。令河州必力卫管束，善加抚恤，密切防闲，不许擅去西宁等处抢掠头畜，如违，该管头目一体治罪。”[9]

由此可见，明朝对甘青川边藏区的社会控制乃借助既有传统地方势力为媒介，以实现其对藏族民众的社会间接控制，即传统所谓“羁縻”。故《大明会典》称：“陕西以南并四川，抵云南外徼，并称西番”[10]，“洪武初，遣人招谕。又令各族举旧有官职者至京，授以国师及都指挥、宣慰使、元帅、招讨等官，俾因俗以治。自是番僧有封灌顶国师，及赞善、阐化等王，大乘、大宝法王者，俱给以印诰，传以为信。其所设，有都指挥使司、指挥司等处。”[11]所谓“羁縻”并非不管不问，无论土官、番僧，皆有“征调、守卫、朝贡”之责。明朝不仅确立了对土官的管理制度，对土官承袭、番僧袭职以及朝贡等皆有明确的规定。

首先，对土官确定文武，各以职衔，分属吏部与兵部，授以印信、号纸、诰敕。文职土官为土府、土州、土县，“设官如府州县”[12]，“其品秩一如流官”[13]。这些土官，均为实授，为明朝“奔走效命”。《续通志》明确指出“又有番部、都指挥使司、卫指挥使司、万户府、千户所，皆因其俗，以附寨番人，官其地，羁縻之而已。”[14]

土官分属文武，故各有隶属。据载：“土官承袭，原俱属验封司掌行。洪武来年，以宣慰、宣抚、安抚、长官，皆领土兵，改隶兵部，其余守土者，仍隶验封司”[15]。概而言之，宣慰使、宣抚使、安抚使、长官司长官为武职，属王朝中央兵部，在省隶都司；土知府、土知州、土知县为文职，属王朝中央吏部在省隶布政司。朝廷封授土官以后，即根据不同等级赐予印信、冠带及诰勅等信物，作为朝廷命官的凭证。印信由礼部颁发，因土官武职最高为正三品，文职最高为正四品，故除个别土指挥使赐予银印外，其余均为铜印，惟有大小、厚薄之分。

明朝还给土官、番僧等符牌、号纸、诰敕等作为联系的信物与任命文书。符牌，分阴阳，以作勘合。号纸与诰敕等均为任命的文书，亦是凭证。明朝规定，凡诰勅等级一品至五品，皆授予诰命，六品至九品皆授予勅命。故土官中五品以上者皆授予诰命，其余则为勅命。明朝对藏传佛教各教派高僧、活佛的封授亦各有等，故而在颁发符牌、诰敕时，同样有着严格的等级。据《朝贡通例》载：

凡番夷诰敕，初哈密等七卫俱有，如朵颜海西诸卫例，后乃没于土鲁番。而乌思藏、长河西等处阐教、阐化、辅教、赞善、护教五王，大乘、大宝二法王，各处国师，俱诰命。禅师，敕命。都纲刺麻、都指挥、指挥等，俱敕谕。其阐教、阐化、辅教、赞善仍给勘合；护教自称原有勘合，毁于火，累年请给，未与。二法王及长河西、朵甘思、董卜韩胡俱不给勘合。其金川杂谷等处，止赍印信番文，亦无勘合。嘉靖二十八年题准，各处番僧到京袭职进贡，礼部置立文簿一扇，将各僧赍到旧给诰敕所载师僧职名、颁给年月及见今袭替僧徒名字、住坐地方分别已、未领有新诰、新敕逐一登记，备行布政司，照式置造。以后如遇应贡年分，将文册查对。如系年代久远，果有退老病故情节，方许照例起送承袭。其有已袭而未领新诰敕者，照已赏未袭职例，许起送一二人。如有捏作入番化夷、在番病故者，不许滥放。如违，听本部通将三司等官，参究治罪。各番应领诰敕，新者既给与，旧者即令销缴。其新给诰敕，俱要开载住坐地方。如随护教王进贡袭职者，即称系护教王地方住坐某师、某名、其余地方准此。[16]

可见，在明朝对番僧与土官的封授，大概可以分为：诰命，赐西藏诸王、法王、国师，为一等；敕命，赐禅师，为二等；敕谕，赐都纲喇嘛、都指挥、指挥等，为三等；其余则仅有印信，为四等。而，符牌则仅赐予西藏诸王。

其次，土官承袭，各归主管部门勘验、承保，至京授职。据《大明会典》记载：洪武二十六年定：“土官承袭，务要验封司委官体勘，别无争袭之人，明白取具宗支图本并官吏人等结状，呈部具奏，照例承袭。移付选部附选，司勋贴黄，考功附写行止、类行到任。见到者，关给札付，颁给诰敕。”不仅程序严格，需要宗谱等作为证明，还要主管部门的官员承保无误，方可由吏部与兵部上奏，按照惯例承袭，再经附选、贴黄、考功，开具证明，方可颁布诰敕。弘治二年还规定，超过十年，文书还未呈送到兵部与吏部者，不准承袭。虽然放宽了规定，“曾在本处上司具告者，亦准袭”，但仍“令照旧保勘，起送赴京袭职”。嘉靖年间，因为时局不稳，有所宽限，规定：“除杂职妇女就彼袭替外，其余限半年内连人保送赴部，如有违碍，即与辩明。一年以上，勘官住俸，立限完结。若有紧急军情，已奉调遣及嗣子幼弱未可远出者，镇官斟酌奏请，暂令冠带管束夷人，候地方宁息年岁长成，仍照例保送赴京袭替，给凭管事。”与此同时，为了防止顶替与假冒，还规定：“土官衙门造册，将见在子孙，尽数开报某人年若干岁、系某氏生，应该承袭；某人年若干岁、某氏生，系以次土舍；未生子者，侯有子造报；愿报弟侄若女者，听。布政司依期缴送吏兵二部查照。”到万历年间，不仅土官本人的承袭要，其土舍亦要报主管部门申报、勘验，并造册呈送各部备案，三年一交；“其土舍自不告袭，故违至十年之外者，即有保结，通不准袭”。[17]

再次，无论土官与番僧，其纳贡、朝贡皆由定规。甘青川边藏区各番僧、部族朝贡，不仅规定了贡期、贡道、朝贡规模，还具体规定了贡物、赏赐数量以及赴京与留边的人口比例。据《大明会典》规定，大致情形如下：

朵甘思，洪武七年，升朵甘卫为西安行都指挥使司，给银印。十八年，改朵甘思宣慰使司及万户府、招讨司、东道万户府、塔尔千户所，每年一贡，给与勘合，于四川比号，雅州入境。每贡止许五六十人，多不过一百人。后三年一贡，每贡一百人，多不过一百五十人。

直管招讨司，本朵甘思宣慰司部落，初附本司进贡袭职。成化以后，乃分为二，贡期人数与本司等。后因人数渐多，隆庆三年定俱三年一贡，每贡各一千人，内五百人全赏，五百人减赏，于全赏内起送八人赴京，余留边听赏。

加渴瓦寺，茂州汶川县地方。成化六年，奉本处住坐。隆庆三年定俱三年一贡。董卜韩胡别思寨，每贡共一千七百三十五人，内八百六十七人全赏，八百六十八人减赏，于全赏内起送八人赴京，余留边听赏。加渴瓦寺，每贡七百六十四人，内三百八十二人全赏，三百八十二人减赏，于全赏内起送六人赴京，余留边听赏。

金川寺番僧，四川威州保县地方，旧三年一贡。每贡许一百人，多不过一百五十人。正德以来，人数渐多。隆庆三年定每贡五百五十人，内二百七十五人全赏，二百七十五人减赏，于全赏内起送八人赴京，余留边听赏。

洮岷等处番僧，每寺许四五人、每年终遇大节、一次赴京朝贡。

洮岷等处番族，旧二年一贡，后三年一贡，大族起送为首者四五人，小族起送一二人；边听赏者，大族不过十五人，小族不过七八人。[18]

综上所述，明朝虽然基于“普天之下莫非王土，率土之滨莫非王臣”的理念，企图建立其一体化的法律体系，将版图之内的各色人等、所有民族，确立起法律裁决的属地原则。但因整体治国理念及边疆少数民政策的局限，其对甘青川边藏区的社会控制，明显具有两重性。对于土官辖区内的藏族民众，则因俗而治，因而可以想见，其社会控制的主体与基本规则，所遵行的仍不过是传统的部落控制与寺院控制；对于军卫体制下的藏族民众，虽然强调以《大明律》作为社会控制的准绳，实践中仍不免有诸多迁就之处，但针对各种违反其以礼教为先理念的严重犯罪行为，则不吝实施从重判决的原则，甚至进行武力镇压。这对贯彻中央对甘青川边藏区的社会控制理念，以及推定藏区的法制化应当具有一定的积极作用。同时，随着各项羁縻法令的制定与实行，明朝也在一定程度上，达到了借助土官、佛僧等传统势力间接对甘青川边藏区实施社会控制的目的。

二、清朝法典对甘青川边藏区土司的管控

满清入关以后，深知可以武力得天下，但不可以武力治天下，为了长治久安之计，亟需制定法律，以法而实现社会控制。清朝以“详译明律，参以国制，增损剂量，期以平允”[19]为指导思想，制成《大清律集解附例》。其后，经历朝修订、增益，形成了以《大清律集解附例》、《大清律集解》、《大清律例》为根本法典，包含《康熙会典》、《雍正会典》、《乾隆会典》、《嘉庆会典》、《光绪会典》等五朝会典以及各种条例、事例、则例和成例在内的法律体系，构成了全国性的统一法典。

在清朝的法律体系中，律例无疑是最重要的，是为清朝社会控制的基本法律与规范。它历经顺治、康熙、雍正三代，至乾隆年间修订完成，最终命名为《大清律例》。它是中国古代社会最后一部法典，也是清代最为系统、最具有代表性的成文法典。因而，在其中也不可避免地涉及到对少数民族的一些相关规定。其中最重要的则为名例律中“化外人有犯”条，确定了对所谓“化外人”法律处置的基本适用原则。该条规定：“凡化外来降人犯罪者，并依律拟断；隶理藩院者，仍照原定蒙古例条例。”这里与明朝的规定不同，即将化外人区分为两类，隶属理藩院与不隶属理藩院，前者以大清律作为处置的准绳，后者则以蒙古例条例作为准绳。条下又附例三，具体规定：（1）“蒙古案件有送部审理者，即移会理藩院衙门，将通晓蒙古言语司官派出一员，带领通事赴刑部公同审理；除内地八旗蒙古应依律定拟者会审官不必列衔外，其隶在理藩院应照蒙古例科断者会审官一体列衔；如朝审案内遇有蒙古人犯知会理藩院堂官到班会审，遇有照蒙古例治罪者亦一体列衔”；（2）“青海蒙古人有犯死罪应正法者，照旧例在西宁监禁；其偷窃牲畜例应拟绞解京监候之犯，俟部覆后，解赴甘肃按察使衙门监禁，于秋审时将该犯情罪入于该省招册咨送三法司查核”（3）“蒙古与民人交涉之案，凡遇斗殴拒捕等事，该地方官与旗员会讯明确，如蒙古在内地犯事者照刑律办理，如民人在蒙古地方犯事者即照蒙古例办理”。[20]三条条例，又分别区别了内地蒙古民众与蒙古聚居区之蒙古民众的审理程序与处置以及应用刑律的差异。嘉庆三十三年，新增条例规定：蒙古地方抢劫案件，如俱系蒙古人专用蒙古例，俱系民人专用刑律，如蒙古与民人伙同抢劫核其罪名，蒙古例重于刑律者，蒙古与民人俱照蒙古例问拟，刑律重于蒙古例者蒙古与民人俱照刑律问拟。从而强调对少数民族民众抢劫案件适用法律的准则，以及对蒙古民众与汉人合伙抢劫的从重处罚的基本裁决精神。道光二十九年新增条例规定：热河承德府所属地方遇有抢夺之案，如事主系蒙古人不论贼犯是民人是蒙古专用蒙古例，如事主系民人不论贼犯是蒙古是民人专用刑律，倘有同时并发之案如事主一系蒙古一系民人，即计所失之赃如蒙古所失赃重，照蒙古例问拟，民人所失赃重，照刑律科断律。不仅拟以受害人的身份采用判决依据的处置办法，进一步强化了从重处罚的态度。毫无疑问，关于蒙古例的适用性与《大清律例》中一般适用性的规定之间存在差异，其适用标准是否也适用于甘青川边藏区呢？

在五朝会典中，光绪朝会典是清朝最后一部会典。它以历朝实录、国史馆所藏有关资料和各院部则例为依据，不但增加了嘉庆以后有关典制的新内容，也弥补了前此历朝会典的不足，可谓是五朝会典中最详尽的一部。所涉内容，上起清初，下至光绪二十二年，凡《光绪会典》100卷，《会典事例》1220卷，《会典图》270卷。《光绪会典》强调编纂：“乾隆十二年圣谕以典例无辨，始命区会典则例，各为之部而辅以行。《嘉庆会典》因之，于会典之外别编事例并附图说，各自为卷，互资考证。此次奉旨续修，除图说外，新增凡例外，典例仍以典为经，例为纬，一遵上届体裁。”[21]因而，会典与事例，均遵从“以官统事，以事隶官”的体例，对各衙署首列最高长官的职掌，并对其职掌范围内的各种规章制度详细加以解释，然后分列所属机构、官员、职掌、编制与事例。事例中又分通例与专条等，前者为普遍适用的法律规范，专条则针对具体案件所拟定的处分。可以说，《会典事例》不仅是对《大清律例》相关规则的完善与补充，以及对少数民族地区官员任命与职掌的规范性行政法规，亦通过成例来说明相关社会越轨行为的处置办法。其后，更进一步制定了《钦定理藩部则例》，对《会典事例》的相关内容予以整理与完善。因而，梳理《光绪会典》与《会典事例》，尤其是《钦定理藩部则例》，则是进一步考察清朝对甘青川边藏区实施社会控制法律适用性的重要依据。

《光绪会典》称：“（理藩院）掌外藩之政令，制其爵禄，定期朝会，正其刑罚。尚书、侍郎率其属，以定议大事上之，小事则行以布国之威德，乃经其游牧之治。”[22]可见，理藩院是清朝为管理外藩与游牧地区少数民族而专门成立的，是清朝皇帝之外处理这些地区的政令、爵禄、朝会、刑罚等最高中央机关。根据《会典事例》，在理藩院所辖诸“藩部”中，“各部落皆统以盟长。惟青海二十九旗，统以西宁办事大臣一人，所属随同办事本院司官一人，随印笔帖式三人”[23]。乾隆元年议准“西宁驻扎大臣一人、本院司官一人、笔帖式三人，皆令互相交错更代，统以三年为期。其更换大臣，由院于散秩大臣、八旗护军统领、副都统暨各部院侍郎内，视其谙练蒙古事务者，开列用”[24]。

青海蒙古由理藩院选用西宁办事大臣统管，惟因青海蒙古和硕特前首旗、和硕特南左翼中旗、和硕特南右翼中旗、土尔扈特南前旗及察罕诺们汗喇嘛旗，在甘青川边藏区境内，时与周边藏族民众发生冲突。由此可见：一是西宁办事大臣统辖下的不仅有蒙古各旗，尚有藏族各部落，因而对其所管藏族部落，亦应适用蒙古律例；二是随着甘青川边藏区的国家政权建设，藏族部落的司法管辖权已经归属地方政府或主管之提镇；三是甘青川边藏区内少数民族之间的冲突，如藏族与藏族或藏族与蒙古族的冲突，其法律适用上应与其合汉族冲突有所不同，故而由地方主管部门上报核转、题结等。

甘青川边藏区适用蒙古例的情形，即为《番律》，又称《西宁番子治罪条例》、《西宁青海番夷成例》、《番夷章程》、《番例番规》等。早在雍正十一年之前，西宁办事大臣衙门已经仿照蒙古例颁发所谓“番子律例”，并在其辖区内宣称、施行，并试图将之推广到松潘口外之地。在清朝而言，《番例番规》不过是权宜之计，是全面推行《大清律》的前奏，因而对于汉藏民众冲突则科之以律，蒙藏民众以及藏族民众之间的冲突则采之以例；《番例番规》的适用范围也不仅局限在西宁办事大臣所辖的“青海”范围以及松潘口外的果洛等地，实际上已经是所有藏族聚居区通用的社会控制规则。

《番例番规》本来是临时性的社会控制办法，但通观有清一代，则几成定制。在整个甘青川边藏区，除“纠结滋扰，或情同叛逆，或关系边陲大局”，其他案件，基本上均采用《番例番规》作为断处的依据。

《番例番规》[25]仿照蒙古例删减而成，故其断处基本遵循蒙古例的基本精神。其内容共68条，涉及军事、政治、社会、经济等多个方面。

其中涉及军事的规定有“派定出兵不去”、“敌人犯界不齐集剿杀”、“出兵越次先回”、“对敌败绩及行军纪律”等条。盖清朝在甘青川边藏区推行千百户制度，管束部落的头人等分别被授予千户、百户、百长等职衔，则其管束部落头人对清朝承担率领本部落武装力量——土兵——奉征调，守卫边疆与剿匪之义务。这一点，为清朝最为重视，故《番例番规》开篇即强调对不奉征调、违限迟到及敌人犯边不出力抵抗之千百户等头人的处罚。其后，更进一步强调出兵撤回次序与对敌作战及行军纪律。为了防止部落头人在打仗时出工不出力、消极避战以及沿途骚扰，清朝对“对敌败绩及行军纪律”的规定，成为整个《番例番规》中内容最为翔实、最严格的一条。如规定：“凡千户、百户、百长等对敌败绩者，将所管之人俱行撤出。如系平人，斩决，并将家产、牲畜、妻子抄没。或头目、或平人，有能奋勇争先破敌者，赏。凡头目对敌，或别部落之人败绩，或有一部落头目等能打仗救援者，将败绩之头目等所管部落内撤出五十户人口，赏给打仗之人。若别部落之头目等打仗，或一部落头目等败回者，将败回之千户、百户、百长等革去职衔为平人，将所管之人全行撤出，给与打仗头目等充赏。”“其进之时不随本哨而躲避他哨之后，或离本队而入他队，以及他人进战而立视者，或斩、或抄家、或责、或革职、或罚服之处，量其所犯，分别治罪。”

关于部落制度，则有“部落人逃走”、“聚众携械同逃”、“追赶逃人”、“毁谤头目”、“不设十户头目”等条。部落既是甘青川边藏区传统的社会制度，同时也是清朝赖以实现对地方社会进行社会控制的组织基础，因而极力维持部落制度，严禁私自脱离部落，并维持部落内的等级制度。针对部落人等逃走者，《番例番规》规定：“不拘寨落，照出兵例追赶”，不追赶者则照例罚服，而“有能将为首逃人杀死者，其所得人口并家产牲畜俱给追赶之人”。健全部落组织，仿照保甲制度，设千户、百户、百长与什长，规定“每十户设立头目一名”，如不设立对千百户等照例罚服。同时为了更好地维护部落头人的权威性，规定凡是毁谤头目者，照例罚服，如“凡平人公然毁谤千户者，罚二九”。

关于民事纠纷方面的内容较为复杂，涉及到生产、财产、婚姻、贸易、救济、防疫等方面的内容。其中关于生产方面，有“越界住牧”、“越界头目罚服”、“纵火熏洞”，其内容主要是严禁越界放牧以及预防造成草原火灾。财产纠纷，有“失去牲畜报知邻近头目找寻”、“收取遗失牲畜”、“砍杀牲畜”等内容，规定了对于遗失牲畜的处置以及砍杀牲畜的处罚。婚姻方面，“有谋娶人妻”与“出妻”，前者属破坏别人婚姻，后者则为关于离婚之规定，即“凡出妻，其妻陪嫁物件全行给回”。关于贸易，有“唐古特人不许远处番回贸易”与“私进内地”，规定：“凡唐古特人等，不许私自与远处蒙古番子、回子人等贸易”，凡千户、百户、百长、小头目等及平人，若不报官，私进内地，购买军器出口，已经查处，照例罚服，或处以鞭刑。

清朝制定单行法规《番例番规》强调了两条原则：即临时性与过渡性、本蒙古例的基本精神。然而，在具体实践过程中，清朝不仅无限期的延展了《番例番规》的适用年限，同时也存在违背《大清律例》与蒙古例的基本精神，过度扩大《番例番规》适用范围的情形。《番例番规》适用范围的扩大化，则使其强调以部落为单位、以头人作为基层社会控制者的角色地位增加。于是，在甘青川边藏区，社会控制呈现出两种模式：一是改土归流地区，由政府作为直接的社会纠纷裁决者。据嘉庆《龙安府志》记载：石泉县明朝有艾林李土司、坝底唐土司，清初沿袭。康熙二年，于坝底设抚夷1员，但粮饷由土官征收、收解。康熙四十二年，土司唐峻袭职，数月之后，“番民以番冤莫伸，事讼于邑令朱载震。详请黜之，并黜永平土官，于是石泉有抚夷无土官，番民大小诉讼归县办理”[26]。二是在保留土官的区域，实行双层裁决制，即土官保有对辖区内藏族民众纠纷的裁决权，惟有重大案情或社会冲突，则由土官上报地方政府予以裁决。如龙安府茂州陇木长官司顺治九年投诚，至嘉庆年间“原管赤土坡十二寨已编户入州，先管打鼓河东六寨”；岳希长官司“原管波西等寨已编户入州，现管寨五”，“职司约束，除番牌外，又有土目一二名，统领管束，皆世其役，父亡子继，兄终弟及，替役之时，官给委牌，以专责成”；长宁安抚司“原管章圭等寨已编户入州，现管寨六”，“斗殴等事告于番牌、土目，谅事之大小，令曲者出备油、羊、刀、布等与直者服礼，以酒解和而息。有不能和息者，番牌土目禀土官按法惩治。重大者，详请地方官批示遵行”。[27]

《番例番规》的施行，使得政府极为倚重土官作为地方控制者的角色。这在甘青川边藏区的各种单行法规中得到了很好的体现。如乾隆十一年，陕总督公庆奏定瞻对善后事宜中，强调：“剖散其土宇，割裂其形势，拨给效力之土司，并分赏投诚有功之土目，分隶管辖”，“分别酌授长官司、千百户等职衔，给以号纸”，“纳贡以昭恭顺”，“斟酌夷例，严立赏罚。如番人夹坝，抢劫财物者，为首以三九罚服，为从以一九罚服，追赔失主。致伤人命者；另议抵偿；牵线窝藏者；同罚。该管土司、土目纵容失察者，分别记过降革，仍照讳盗例议罪”。[28]再如道光二年陕甘总督长龄奏定《筹议青海善后章程八条》规定：“选立野番头目，以资约束。”[29]在具体实践中，土官在缉拿要犯等方面，同样是清朝依赖的基本力量。如乾隆四十年，上谕军机大臣等：

据文绶奏，郭罗克贼番抢劫青海蒙古牲畜一案，饬委松茂道查礼等前往查办。据该土司擒献贼番扎舍蚌、六惹二名，并缴赃畜五百四匹。经查礼等隔别研讯，该二犯俱不承认，供系纳福旦为首，纠众前往，后来不知逃往何处。查礼等复严饬该土司，将纳福旦并伙犯，概行缚献。讵该土司延挨累月，若不加以兵威，严行惩创，实不足以彰国宪而儆凶顽等语。……著传谕阿桂，俟大功告竣，即于胜兵内，选派满汉兵五六千名，令明亮、富德、统领，仍带查礼前往郭罗克地方，勒拏纳福旦并其余伙犯，务必全数擒。明亮等到彼时，如郭罗克土司先来迎谒，明亮等即应相机设法，将该土司扣留，勒令差人擒送纳福旦并全案伙犯到营，即将该土司释放回巢。如仍延挨不即擒送，或仅拏余犯塞责，即将该土司解送内地，奏闻办理。若该土司竟敢潜匿不出，或稍露抗拒形迹，明亮、富德即领兵将郭罗克剿平，速行擒获要犯，并该土司一并治罪，以除后患。[30]

因而，清朝在法律上，极为重视对土官的控制。《大清律例·名例律》中即规定：“各处大小土官有犯徒流以上依律科断，其杖罪以下交部议处。”[31]即将土官的社会控制权牢牢掌握在政府手中。此外，为强化对土官的控制，《会典事例》也对土官的职衔、承袭、奖惩、抚恤等做了详细的规定。

土官品级以武职而言，《会典事例》规定：正三品甘肃土指挥使，从三品宣慰使司宣慰使、甘肃土指挥同知，正四品宣慰使司同知、甘肃土指挥佥事，从四品宣慰使司副使、宣抚使司宣抚使，正五品宣慰使司佥事、宣抚使司同知、甘肃土正千户，从五品宣抚使司副使、安抚使司安抚使、招讨使司招讨使、甘肃土副千户，正六品宣抚使司佥事、安抚使司同知、招讨使司副招讨使、长官司长官、甘肃土百户，从六品安抚使司副使，正七品安抚使司佥事、长官司副长官。[32]

土司袭职，大体规定如明代，但为了便于控制，乃有涣散其势的趋势。如，顺治初年定，“土官无子者许弟袭，无子弟，许其妻或为夷民所信服者一人袭；其应承袭之人，由督抚具题，将该土官顶辈宗图亲供、司府州邻印甘各结及原领敕印，亲身赴部，由部核明，方准承袭”。雍正三年有进一步规定：“土官之许其承袭者，原因其祖父向化归诚，著有劳绩，故世其官以昭激劝……嗣后各处土官庶支子弟，有驯谨能办事者，许本土官详报督抚，具题请旨，酌量给予职衔，令其分管地方事务。其所授职衔，视土官各降二等。……其分管地方，视本土官多不过三之一，少五之一。此后再有子孙可分者，亦许其详报督抚，具题请旨，照例分管，再降一等，给予职衔印信号纸。”乾隆三十三年则规定：“土官病故乏嗣，均照定例挨次承袭……如非挨次承袭者，止许分授财产，不准承袭。”[33]

对土官的奖励，顺治时期强调军功，康熙时期则强调征解钱粮，雍正则强调其有功者原职加衔，“如宣慰使司、宣抚使司、安抚使司则有各司使、副使、同知、佥事等衔，招讨使司、副招讨使司、长官司则有招讨使、长官、副长官等衔，指挥使司则有指挥使、同知、佥事、正千、户副千户、百户等衔，照原官品级以次升授递加，至宣慰使指挥使而止”，乾隆年间规定“不拘本省邻省之凶手盗首逃匿土司地方，该土司能查解五名以上者，纪录一次；十名至十四名者，纪录二次；十五名者，加职一级；三十名者，加职二级”。[34]

对土官的惩处，则规定有“野苗掳掠百姓，该管土官隐讳不报者”、土官互相残杀、“地方失察逃人”、“奏销钱粮迟误”、“滥行科敛”、“故纵苗猓为盗，劫杀掳掠男女财物，扰害土民”、“不行申报、擅自出境”等等。[35]同时，对于土官奉征调率土兵随军征战之伤亡抚恤，亦规定有差。康熙年间规定“土兵助战阵亡者，照步兵例减半给赏；阵前受伤者，照各等第减半给赏”，乾隆五十八年提高抚恤标准，规定“嗣后屯土官弁设遇调发，有随征阵亡者，均着照绿营之例，按照实任职分给与世职袭次”。[36]

清朝制定全国统一的《大清律例》，企图建立一体治罪模式的社会控制体系。但其立法之初，即仿照明制，故不能不受其影响。不过与明朝不同，其在“化外人有犯”条内明确规定了周边少数民族以是否隶属理藩院作为裁定与处置犯罪行为的标准。在清朝统治者看来，这是由于夷人不知法度的过渡形式，但受其总体的族群隔离政策所限，一体化的政治文化并未能大规模推广，故而甘青川边藏区的基本社会价值规范并不会因儒学的设立而发生根本性的变化，过渡形式的单行法规《番例番规》也就成为了清朝在甘青川边藏区实施社会控制的根本性规范。为了达到社会控制的效果，相对于明朝而言，清朝则加强了对土官与喇嘛的控制，其规则也更加详实，并产生了专门的法规。

三、简短结语

明清两代均企图通过立法的方式，加强对甘青川边藏区土司的管控，以实现其借助土司达到对区域社会控制之目的。虽然其总体格局均为“土流参治”，但亦存在差别。明朝的“土流参治”可以分为两种模式：一是文职土司模式下的土府、土州、土县等，其法律控制自成一系；二是武职模式下，由军卫管理之下的土司，其法律控制更趋向于内地化。无论哪种模式，因为明朝更强调羁縻性，故而土司在地方社会的社会控制中，发挥的作用更大，然而对土官的社会控制在法律的规定上，则仅限于管控本身。清朝对土官的管控更多地继承了明朝的法律遗产。不过，清朝的“土流参治”模式则大大强化了流官的作用，特别是随着改土归流的大幅度推行，土司辖区已经不再成为单独的政治单元，而是被广泛地纳入到国家地方政治系统之中，成为某个政区的组成部分。这无疑削弱了土司作为地方社会控制者的角色功能，强化了地方政府在社会控制中的角色。

另外一个重要的变化则是，清朝相较之明朝，确立了甘青川边藏区普遍适用的单行法规。通过该法规，不仅强调了土司在被纳入到国家政治秩序之中需要承担的责任与义务，还特别规定了土司作为地方社会的社会控制者，在维护社会秩序的过程中具体的责任与职能。这对于进一步明确土司的职责及其承担的社会控制者的角色，具有重要作用。毫无疑问，这是清朝相较之明朝在甘青川边藏区国家政权建设增加之结果，可以说立法上对土司社会控制者角色的规范与角色之强化，是与国家政权之效能密切相关的。