明代十三布政司（省）中，贵州置省最晚，直到永乐十一年（1413）废除今黔东一带的两个大土司思州宣慰司、思南宣慰司后才设立。通常省城附近都会置府设县，但贵州建省156年后才设贵阳府，又过22年后才设新贵县。同置省相似，贵阳府与新贵县得以设立同样与打击土司势力乃至改土归流有关。耐人寻味的是，设省时要对付的是两个实力雄厚的大土司，而置府设县主要对付的是两个势力弱小的小土司——贵竹长官司与平伐长官司，但前者以快刀斩乱麻的方式完成，后者却曲曲折折，前后历80余年。二者之间令人困惑的差异，其原因颇为复杂。

在元代，今贵阳一带称贵州，是顺元路军民宣抚司的治所。元明递嬗之际，明军尚未进入贵州，镇守云南的元宗室梁王对此地则鞭长莫及。能够控制该地的是水西阿哲（明代改汉姓“安”，亦称水西安氏）与水东宋氏两大土司，宋氏世居贵州，而阿哲的六慕则溪地则直逼贵州城（详后），清人蒋攸銛称省城实系水西土司的分地，是有相当道理的。洪武四年十二月（1371），贵州卫设立。一月之后，水西、水东的首领霭翠、宋蒙古歹归附，朱元璋依前朝贯例设置贵州宣慰司，命霭翠、宋蒙古歹分别世袭正、副宣慰使，明王朝在今贵阳一带站稳了脚跟。洪武五年（1372），都指挥同知马烨修筑了贵州卫城。永乐十一年位于今贵州东部的思州、思南两大土司被废除，贵州布政司设立，贵州卫城成为省城，城中最主要的权力机构有：布政司、都司、按察司、贵州卫、贵州前卫等。

贵、前二卫的设置以及省城地位的确立，意味着明朝廷对这一黔中重镇乃至整个贵州的控制显著增强，土司力量实际上已从省城退缩。但流官政府能够直接控制的地方其实相当有限，并处于土司政权的重重包围之中，水西安氏所辖的六慕则溪距城北仅3里，城南则密布着贵竹长官司、中曹长官司等势力较小的土司，且安氏在城南似乎也有领地，黔抚郭子章称：“（省城）自南官道十里至龙洞铺，多通小路，四面皆夷，俱系乡宦私庄，此安宣慰地方，羊场司逼近。”

贵州这种独特的流、土分部状态让官员们感到了极大的威胁，直到万历年间，黔抚郭子章尚称“贵州一线路外即苗穴矣”，“不窥吾路则窥吾城。”为了因应这一复杂的状况，明王朝采取了一系列措施，例如在省城附近设立贵州卫、贵州前卫，两个卫所紧密相连、互为犄角。此外，朝廷规定安氏土司必须改变世居水西的习惯，常年在省城办公，宣慰司治由两部分构成，一是贵州宣慰使安氏的衙门，一是贵州宣慰副使水东宋氏的衙门，“而安氏掌印，非有公事不得擅还水西”，“即还须禀知守臣乃听。”宣慰在省城办公，必须接受巡抚、布政使的监督与领导。

明廷要求宣慰在省城办公的更重要意义，在于将土司置于地方大员的监视之中。水西安氏则一直设法规避这种控制。天顺年间，宣慰使安贵荣即因不在司管事，长期居住水西而受到朝廷警告，为了能够“合法”离开省城，安贵荣乘镇压狮子孔之乱立功的有利时机，一面请总兵官吴经为之说项，一面又指示属下头目阿则请自己回去催办贡赋，以经济方面的利益来打动朝廷，最后明廷终于作出让步：“有事听暂还水西”，“以印授宣慰宋然代理。”

在土司众多且流官系统尚不完善的情况下，许多卫所兼起了管理地方、带管土司的职能，在某种程度上成为了一级行政单位。例如省城附近的贵州卫曾兼管金筑安抚司、平伐长官司、贵竹长官司以及从省城往南的上马桥、大龙番、小龙番、程番、方番、木瓜、大华、麻响等20来个长官司。

除了安全的考虑外，无论出于根深蒂固的大一统观念，还是为了地方社会控制所能取得的实际物质利益，具有半独立性质的土司政权都不可能是中央王朝的最佳选择。自永乐以降，明廷不断在贵州进行改土归流，于省城及其附近地区设置贵阳府与新贵县正是在这一背景下完成的。

贵阳设府的先声是程番设府，这一过程最早可上溯至洪武年间（1368～1399），明朝经营贵州之初，就将韦番、卧龙番、小龙番等安抚司降为长官司，并废除木当、雍即客都等蛮夷长官司，编为木官、克度、通州三里。这些土司与里分布在偏离驿道的广阔地域内，名义上虽隶于贵州卫，但后者并不能对它们进行有效管辖。正统间（1436～1449）曾略加调整，将原隶贵州卫的金筑安抚司直隶贵州布政司，领木瓜、大华、麻响三长官司，其余长官司改隶于贵州宣慰司。但这些土司依然远离流官机构，难以节制。成化十二年（1476），程番长官司方勇声称愿意开设府治，于是明廷在地势平旷的程番长官司地设置程番府，统领金筑安抚司并上马桥等十七长官司，并修城池，设学校，编原住民入籍。5年之后，程番府学中已有不少土官、原住民子弟在读，甚至有“习礼原住民”之设。这一系列举措意味着明王朝对贵州中南部的弹压与渗透显著增强。随后，官员们又通过对省城附近的水东宋氏、贵竹长官司、平伐长官司的打击，进一步拓展流官政府的统治权力。

宋氏贵为贵州宣慰司副宣慰使，为黔省颇具实力的土司之一，其领地内聚集了众多汉人，史称其“（宋氏）亲领夷、汉民十二部，谓部长曰马头。”此外，贵竹、水东、平伐等十长官司在名义上也隶于宋氏。正德八年（1513），在贵州正宣慰使、水西安贵荣的引诱下，不堪宋氏暴虐统治的十二马头地方的苗民阿杂等作乱，判乱平定后，朝廷欲将宋氏首领宋然问斩，后改为“依土俗量纳米谷赎罪，仍革其冠带为民”。次年，巡抚贵州都御史沈林欲乘此机会将宋氏所领的贵竹、平伐等七长官司以及十二马头地方、金筑安抚司等改土归流，总设一府，十二马头、贵竹各设县，“皆以流官抚理”，巡抚都御史陈天祥以及兵部等以“各长官司夷民不愿开设府、县”等为由，予以拒绝。

其实除了原住民的抵制外，改流遭拒还有其它因素。设置流官意味着行政经费的大量增加，建设衙门官舍亦需许多花费，而贵州财政一向极为紧张，需要川、湖、滇等省的协济，协济数量甚至超过了黔省各种赋役岁课收入之总和。尽管如此，依然入不敷出，“官军俸粮历一、二年不支，无从措处”，许多典目、仓丞等小官吏“饿死不得返”。财政困难显然也是朝廷不愿改流的重要原因。

隆庆二年（1568），黔抚杜拯与巡按王时举等官员再次疏请在省城设府，他们的目的主要是保证王朝能够真正对省城百姓进行有效管理，杜拯等人考虑到原住民的抵制以及经费等因素，提出了一个温和得多的方案，首先是保留了宋氏土官，其次是不再请求添设新府，只是要求将程番府治移至省城，并将平伐长官司与“所辖皆流寓者之子孙”的贵竹长官司改流，设二县，隶程番府。

杜、王二人的奏疏得到了朝廷官员的支持，但杜拯的继任者赵锦对此提出异议，他承认移府的可行性，盛赞其为“万世之利”，并乞请钦定府名，抛弃程番府这一带有蛮夷色彩的名字（后钦定为贵阳府），“以耸观听”。但对改流设二县之事他深表疑虑，甚至认为连设一县都不能操之过急：“其改设县治，原奉抚按衙门议将贵竹、平伐二司俱并改为县，今奉部议，改为二县。但地方窄狭，丁粮寡少，难设二县，请乞题请并作一县，待移府之后，行知府卢逵查将二司原住民、客民、钱粮，再查各处空闲人民、土地，并为一大县，另议置里甲，均定粮差，庶地方广阔而丁粮差役可充足矣。”

身在贵州、明白地方情形的赵锦显然更为务实。他的意见是先移府，之后待条件（主要是指能征派到充足的丁粮差役）成熟时再考虑改土归流，并二司为一县。改流并县之事暂被搁置。

隆庆三年（1569），程番府更名贵阳府，府治移至省城。囿于经费的困窘，官员们因陋就简，尽量利用现有设施，将提学分司加以修葺，改作府衙。同时将龙岗书院内的阳明祠改为府学，与宣慰司学共一文庙，“学制、殿庑、祠祀与宣慰司共之，而以司学右阳明书院为明伦堂。”直到30多年后，这种“学官虽有专除，宫墙尚未专设，师生杂处司学中，斋舍依附司学之右”的状况才得以改变。

省城设府后，程番旧治只设通判一员驻镇，明廷对此地的控驭相对削弱。例如府学远在贵阳，程番生员居住百里之外，“每遇朝祭大礼多不赴学”。赋役征派的困难尤令官员们头疼。通判有官无印，并非专职，事权极轻，“威令不行，粮马率多逋负，剽劫肆其横行”。万历十四年（1586），贵州巡抚舒应龙、巡按毛在疏请在程番设置定番州，并旧事重提，请求将贵竹、平伐二长官司改土归流，加上归化、新哨二里，并为一县，附郭贵阳。程番曾为府治，“城池、学校、公廨等项，依然具在，无烦改作，彼中人情似亦相安，”因此几乎没有遇到任何阻力，设州一事便获批准。但置县附郭之议仍然受到兵科给事中顾九思等许多官员的质疑：“……规制一更，其情或有所不便体统……番酋杂处，狼子野心，未必人人贴服，遵我文告，可为人土虑者一。县之设于会城也，尊官大夫环而临之，不下数十辈，而地当滇南孔道，轮蹄络绎，土司个分其疆，而县官拥一虚位，供亿烦冗，何以应之？可为县官虑者二。库贮之钱粮有限，营运之费用不赀，能不那借官帑取足民财乎!可为全省虑者三。且今滇南不靖，蜀复多故，而贵阳与二徼接境，其可虑不又有大哉!”

顾九思的三大忧虑中，有两条与改流将导致经费支出增加、地方难以应对相关。改流设县一事，遂“屡疏屡堪议，竟道傍不决”，历四五年而未果。直到万历十九年（1591），改流设县之事才得到朝廷批准，于是贵竹司更名为贵竹乡，编户南隅、西隅、北隅、谷也四里，此外谷也、归化二里亦归其管辖，平伐司更名平伐乡，编户上牌、下牌、江肘、谷广四里，两乡连同龙里卫合并为一县，附郭省城贵阳，钦定县名为“新贵”。贵竹司正长官宋显印授以土县丞，副长官宁国梁授以土主簿。经过这样一番调整后，贵阳府辖县一（新贵）、州一（定番）、安抚司一（金筑），终明之世，未有变化。

值得注意的是，这一结局与毛在、舒应龙的规划有所不同，“新贵”县不但包括了贵竹、平伐二长官司以及谷也、归化二里，还包括了原龙里卫，地域扩大或许是朝廷同意设县的重要原因。

正如贵州设省是以思州、思南二宣慰司的改流为契机，贵阳设府与贵竹设县同样与贵竹、平伐二长官司的改流有着密切联系。从正德九年（1513）提议改流到万历十九年（1591）改流成功，经过了近80年的时间，考虑到贵竹、平伐二司弱小的实力，改流曲折的原因似乎主要不在于土官的反抗，经费困难等因素才是我们更应该予以关注的。从杜拯等计划贵竹、平伐各设一县，到赵锦计划并二司为一县，再到舒应龙等并二司、谷也、归化二里为一县，最后的结果是并二司、二里与龙里卫为一县，县的规模不断扩大，个中原由，或许与需要更多的地丁钱粮来支持新设县份的行政运作有关。从省城新置一府，到移程番府治入省城，亦是出于行政成本方面的考虑，而定番州设置的顺利，显然是因为不需要付出太多的经费。

从逻辑的角度，设置流官意味着行政经费的大量增加，这对朝廷的扩张行为是一个重要制约。同时，原住民的抵制与反抗也常常使得中央王朝顾虑重重，甚至有收回成命，恢复土司的举动。这两个因素又往往交织在一起并相互冲突——只有改土归流，将更多的原住民纳入编户才能开辟更丰厚的税源，从而获得较多的经费，但这通常又会激起更强烈的反抗。因此，改流的进程常常浸润着武力。此外，移民的涌入与文化渗透也是解决这一矛盾的办法之一，在许多士大夫们的观念中，“蛮夷之性”与土司制度之间有着某种必然联系，王阳明称：“盖蛮夷之性，譬犹禽兽麋鹿，必欲制以中土之郡县，而绳之以流官之法，是群麋鹿于堂室之中，而欲其驯扰帖服，终必触樽俎，翻几席，狂跳而骇掷矣。故必放之闲旷之区，以顺适其犷野之性，今所以仍土官之旧者，是顺适其犷野之性也。”

即便是设置了流官机构，将原住民纳入编户，但文化方面的隔膜依然形成诸多障碍，官员们甚至不愿同原住民打交道，嘉靖《贵州通志》云：“贵州军民杂处，民固夷也。虽租赋徭役略仿中原而椎髻鸟言，终骇官府。故有司之役惟汉人，军卫之役惟卒伍，而诸夷当役于官府者，又各目汉人、卒伍代之而取其直焉，是汉人、卒伍一身而众役萃矣。”

在移民及汉化程度较深的土司地区，土官存在的必要性则受到了质疑，毗邻省城的贵竹长官司的改流即与此密切相关：“贵竹司旧人，多出腹里中州，前代仕宦经商流移至此，岁久遂家焉。风俗纯厚，率多尚礼以耕为乐，不喜华靡，尤重于婚丧，有中州遗风。……盖谓旧人者，以其男女服饰器用悉循古制，因号之。”

和其它土司区完全不同，明初一开设司治，朝廷便能在此地编定里甲，共676户1418丁口。在贵阳设府的争论中，杜拯等官员打算在贵竹改流，理由是：“贵竹长官司所辖皆流寓子孙，与夷民不同。”贵竹地区改流设县后，水西土司企图恢复贵竹司，南隅、西隅、北隅、谷也四里有百姓联名反抗，声称：“四里百姓系流寓汉民，与本土苗仡不同。

总而言之，省城置府设县这一在贵州历史上极为重要的事件，是在明王朝对贵州的开拓不断深化以及中原移民与文化不断渗透的背景下发生的，同时还受到了财政困境的制约。在是否改流以及怎样改流的考量、辩论与实践中，行政成本与文化隔膜都是需要面对的问题，前者在贵州这样的山多田少、土地贫瘠的地区表现得尤为明显。