李世愉
摘 要：土司制度的建立，体现了国家对西南少数民族地区的治理。改土归流作为土司制度中的一项重要内容，表现出国家对少数民族地区治理的进一步加强。首先，改土归流的出发点是要确保土司地区的稳定，不仅通过革除一部分土司，以解决“尾大不掉”的弊端，还对革除土司进行异地安插，防止再生事端。其次，改土归流强化了对西南少数民族地区的管控，一是通过改流，与内地体制划一，一是加强了原土司地区的“流土并治”。同时，通过改土归流，国家进一步完善了对土司地区的管理措施，包括对各族民众的控制与管理，对新设流官的选任，对少数民族地区的开发。需要指出的是，改土归流中也有国家治理失误的地方。
关键词：改土归流 国家治理 保持稳定 体制划一 完善措施
在推行土司制度的同时，明清两朝都采取了一项重要措施，即改土归流。目前学术界对改土归流的评价不尽相同，或肯定，或否定，或兼而有之。这主要在于改土归流一直伴随土司制度而存在，且形式多样，因此，发生在不同时间、不同地区，针对不同土司的改土归流，其结果及社会反响也是不一样的。但是，当我们换一个视角来观察改土归流，就会发现，不论何时何地的改土归流，其结果不论成败与否，都有一个共同的特点，这就是它体现了国家对土司地区的治理。
土司制度是元明清三朝推行的地方行政管理制度，他的核心内容是国家对少数民族地区的治理。改土归流作为土司制度中的一项重要内容，伴随着土司制度而出现，成为一种长期推行的措施，并且在不断的实施中将土司制度送上终结。因此，改土归流同样体现了国家对少数民族地区的治理，而不仅仅是一些孤立的事件。
土司制度的创建，固然有其积极的一面，体现了元明清中央政府的管理智慧，创造了一种区域社会管理的新模式。但是，设置土司绝不是历代统治者的最终目的，“开端创始，势不得不然”[ 《朱批谕旨》第25册，雍正四年八月初六日鄂尔泰奏，乾隆三年红字本。]，这一点，历代统治者是清楚地。清雍正时的岳钟琪在论述设置土司的必要性时分析的很深刻：“愿以番苗蛮倮之属远处边荒，向居化外，故择其中之稍有功者授以世职，俾其约束。此历代权宜一时之计也。”[ 中国第一历史档案馆藏《朱批奏折》，民族事务类，第1674号卷，雍正五年正月二十九日岳钟琪奏。]而主持改流的鄂尔泰奏则明确指出，对不法土司“若不尽改土归流……大端终无头绪”，强调“滇黔必以此为第一要务”[ 《朱批谕旨》第25册，雍正四年九月十九日鄂尔泰奏。]。可以看出，推行土司制度是管理地方的一时之计，而改土归流则是进一步治理地方的必然结果。明清以来的多次改流都充分体现了国家对土司地区的治理，即使是土司嗣绝的被动改流，以及土司自请改流，同样体现了国家职能的作用，表明了“国家治理”的存在。本文试图从国家治理的角度论证中央政府通过改土归流，进一步加强了对土司地区的管控。
一、改土归流确保了地方的稳定
历代政府治理地方，其目标之一就是要保证地方的稳定，因为只有稳定，才能有经济、文化的发展。改土归流自明初推行以来，尽管对象不同，形式多样，但绝大多数都是在不法土司造成地方动乱的情况下采取的果断措施，以确保地方的稳定。
1、解决“尾大不掉”的弊端
自明初广设土司之后，在西南地区形成了一个土司众多，分布甚广的局面。由于土司制度本身带有一定的割据性，因此随着土司势力的膨胀，“小者视子男，大者竟数倍于公侯”[ 师范：《滇系》9，《土司系》，云南丛书初编本，“史部”。]，成为对中央政府的潜在威胁。如果不能对土司加以控制，则危害不浅。洪武二十一年（1388），云南曲靖府越州土知州阿资“烧府治，大肆剽掠”[ 《明太祖实录》卷194，洪武二十一年十二月庚午。]，并扬言：“国家有万军之勇，而我地有万山之险。”[ 《明太祖实录》卷195，洪武二十二年二月已巳。]反叛持续近七年。天启元年（1621），四川永宁土司奢崇明与其婿樊龙叛，“伪号大梁”，贵州水西土司安邦彦，号“四裔大长老” 二土司“合兵十余万”，肆行数年。[ 《明史》卷312，《四川土司2》，中华书局点校本。]仅《明史·土司传》记载的土司反叛就有数十次之多。此外，土司间的争土仇杀和土司族属内部的争袭夺印之事也时有发生，同样会给地方带来动荡。嘉靖时的贵州巡按御史杨鹤深切感到这一问题的严重，曾上疏称：“将来尾大不掉，实可寒心。”[ 《明史》卷311，《四川土司1》。]因此，为解决这一问题，明政府采取了改土归流这一治理方式，以维持地方的稳定。如洪武二十八年正月擒斩阿资，[ 《明太祖实录》卷236，洪武二十八年正月甲子。]随即废土州，置越州卫，[ 《明史》卷46，《地理志7·云南》。]以流官统之。永乐十一年（1413），平思南、思州二土司之乱，分其地为八府四州，并分湖广、四川、云南三布政司地置贵州布政司，是为贵州建省之始。万历二十八年（1600）平四川播州土司之叛，是明代影响最大的一次改流。时任土司杨应龙，自恃强威，妄自尊大。“所居饰以龙凤，僭拟至尊”[ 李化龙：《平播全书》，丛书集成初编本。]，且为人凶残，肆意掠夺他人土地、财产。当他认为朝廷处理不公时，遂拥兵反抗朝廷，造成地方动乱，百姓“率相逃移”[ 《明神宗实录》卷289，万历二十三年九月乙未。]。明政府清醒的意识到，“杨应龙梗化构乱……非止流毒于蜀之一隅，且骎骎及于黔矣”[ 《明神宗实录》，卷329，万历二十六年十二月壬子。]。更令人吃惊的是，杨氏竟派人至兵部尚书田乐的家乡任丘行贿，被田乐子尔耕“捕其人送出”[ 《明神宗实录》，卷338，万历二十七年八月乙酉。]。可见形势异常危急。明廷发动了平播之役，命李化龙总掌四川、湖广、贵州三省军政大权，又调陕西、甘肃、浙江、湖广、云南等省的军队共同征讨，双方激战114天，明军最终攻陷杨应龙固守的海龙屯，杨氏土司覆灭。明政府遂将播州改设遵义，平越二府，派流官管理，从此带来了这一地区长时间的稳定和安宁。
清代在雍正朝大规模改土归流之前，也有多次的改流，清朝之改流，主要是为了稳定局面，因此对抗拒不归顺清廷或造成地方危害的土司，清政府毫不手软，态度坚决，行动果断。如顺治十七年（1660）四月，贵州“马乃营土目龙吉兆等反云贵”[ 乾隆《贵州通志》卷24，《武备》。]，清军立即调兵围剿，至次年二月平定，改马乃土司地为普安县。顺治十七年六月，贵州黎平府曹滴土司杨华如“招纳亡命陈洪金等谋乱”[ 乾隆《贵州通志》卷24，《武备》。]，清军迅速平定，将其地改流，附黎平府经历司管辖。康熙四年（1665），云南临安府溪处甸长官司、瓦渣乡长官司、教化三部长官司等一同谋叛，清政府悉将其地改流。[ 乾隆《云南通志》卷24，《土司》。]此外，如云南广南土府、元江土府，广西镇安土府之改流，均属这一情况。
在雍正朝大规模改土归流的过程中，确保地方稳定仍是放在第一位的。鄂尔泰最早提出改流是即明确表示：“欲靖地方，须先安苗倮；欲安苗倮，须先制土司。”[ 《朱批谕旨》第25册，雍正四年二月二十四日鄂尔泰奏。]他在分析改流对象时更是详细阐明了这一点：“有应改者，有不应改者，有可改可不改者，有必不可改，必不可不改者，有必应改而不得不缓改者，有可不改而不得已竟改者。审时度势，顺情得理，应先无成心而有济公事。若不视有无过犯一概勒令改流，不论不足以服人，兼恐既无以善后。如果相安，在土无异于在流；如不相安，在流亦无异于在土。”[ 《朱批谕旨》第26册，雍正六年二月初十日鄂尔泰奏。]这里虽然有应不应、可不可、必不必之分，但关键在于是否“相安”，即地方是否稳定，因此要“审时度势”，以保证地方稳定为改流之前提。鄂尔泰提出的这一处理原则是贯彻雍正朝改土归流始终的。所谓不得不缓改者，是就条件和时机而言。如容美土司，雍正七年（1729）就有人建议将其改流，由于当时用兵于云贵，因此鄂尔泰认为，对容美土司“用兵惩创，不但非时，亦暂可不必”，雍正帝亦批示“缓缓相机为是”[ 《朱批谕旨》第27册，雍正七年九月二十九日鄂尔泰奏。]。直到云贵等省大势已定，才于雍正十一年将其改流。而湖广永顺、忠峝等土司则属于不得已竟改者。由于这一地区土民反抗土司，迫切要求改流，清政府不得不顺应这一潮流。其实这也是从地方稳定这一大局出发的。实践证明，雍正朝改土归流确保了地方的稳定。以致百年之后，清人总结改流时仍称“此日之改土归流，洵绥靖边疆之至意。”[ 道光《宣威州志》卷7，艺文，《宣威州总论》。]
2、对革除土司异地安插
雍正改土归流中制定并推行了一项重要制度，即革除土司的安插制度。明及清初的改流，都有对革除土司的处置措施，但未形成明确的制度。雍正朝之所以推出对革除土司的安插制度，完全是出于确保地方稳定的需要。
雍正朝的改土归流，革除土司有200余家。最初，对革除的土司，除极少数处以重罚外，大多数仍留住原地，旨在笼络人心。后来，一个突发事件改变了清政府的处理方式。雍正五年正月，刚经改流不久的云南镇沅府发生骚乱，已被革除的土知府刀翰族属土目“聚众数百人，将衙门放火焚烧”[ 《朱批谕旨》第25册，雍正五年二月初十日鄂尔泰奏。]，杀死流官同知刘洪度。由于清政府及时派兵镇压，一个月后将动乱平息。随后，刑部等衙门将刀翰定为斩监候，并建议将其家口迁往省城安插，“无留土属滋事”。雍正帝则认为，家口仍留本省，“恐又复生事犯法”，于是令迁往江宁。为了保证地方的稳定，又下令：“凡有改土归流之土司，其迁移何处，及如何量给房产，俾得存养之处，着九卿酌量该土司所犯罪案，分别详议具奏。”[ 《清世宗实录》卷60，雍正五年八月丁未。]九卿等遵旨议定：“云南、贵州、四川、广西、湖广五省改土归流之土司，有犯斩绞等重罪者，其家口应迁于远省安插；犯军流罪者，土司并家口应迁于近省安插，饬令地方文武官稽查，不许生事疏纵。”[ 《清世宗实录》卷62，雍正五年十月甲申。]这就是说，凡被革除之土司，只要不判刑监禁者，都要迫其迁离本土，于外省定居。其目的是非常清楚地：“虑其住居本地，有党羽相助为非，故远徙以杜其后患。”[ 中国第一历史档案馆藏《朱批奏折》，民族事务类，第1872号卷，雍正十三年十二月初十日黄廷桂奏。]
革除土司安插制度确定后，以罪革除的土司大都要安插外省。安插的地点，主要有江苏、安徽、江西、浙江、河南、盛京、陕西、广东等省，最远的到黑龙江。这一制度在执行了数年之后，清政府又规定：“改土归流之土司家口，由各该督抚据实确核，其妻妾子女与应迁之父母兄弟，照例迁徙。如该土司止有妻妾，并无子嗣，及子嗣幼，又无应迁之父母兄弟，即将伊妻妾、幼子安插于本省省城，令地方官稽查约束，毋许生事。”[ 光绪《大清会典事例》卷145，《吏部·土官·承袭》，光绪二十五年刻本。]这个补充规定，对土司妻妾之安插有些放松，但仍令地方官稽查约束。可见清政府确保地方稳定，“毋许生事”的原则是不变的。为保证改流之地的稳定，清政府对安插外省的土司及家口，“每十名拨给官房五间，官地五十亩”[ 《朱批谕旨》，第37册，安徽巡抚徐本奏。]，同时严禁其擅离安插之地，更不准返回原籍。如雍正八年特别规定：“土司并家口，迁于远近省分安插者，饬令该地方官不时稽查，毋许生事、扰民、出境。”[ 光绪《大清会典事例》卷145，《吏部·土官·承袭》。]雍正十年，安插于安徽安庆府的原广西龙州土知州赵殿灴潜回原籍，数月后即被从原籍捉回。[ 《朱批谕旨》第37册，安徽巡抚徐本奏。]革除土司安插制度，从另一个方面确保了改土归流地区的社会稳定。
二、改土归流强化了对地方的管控
历代政府对地方的治理，都是要加强对地方的管控。明清两朝通过改土归流，明显加强了对西南少数民族地区的管控力度。主要表现在两个方面，一是针对已改流的地方，一是针对尚未改流的地方。
1、改流地区行政体制的划一
明清两朝进行了多次改土归流，除个别情况外，大多数是将原土司地改设府州厅县，采取同内地一样的行政建置，派流官管理。如明万历二十八年平播之役后，将播州改为遵义、平越二府，遵义府下领真安州及遵义、绥阳、桐梓、仁怀四县；平越府下领黄平州及湄潭、余庆、甕安、安化四县。[ 《明神宗实录》卷358，万历二十九年四月丙申。]清代改流后新设的府州县更多，特别是雍正大规模改流期间。如雍正元年，改丽江土府为流府；[ 乾隆《云南通志》卷4，《建置·丽江府》。]雍正四年，云南者乐甸长官司改流设恩乐县，镇沅土府改流府；[ 乾隆《云南通志》卷4，《建置·镇沅府·恩乐县》。]雍正五年，湖广永顺宣慰司改设永顺府，分其地为永顺、龙山县；[ 乾隆《湖南通志》卷2《沿革》。]雍正七年，四川天全招讨司改流设天全州；[ 《清世宗实录》卷80，雍正七年四月辛巳。]雍正十三年，以湖广容美宣慰司地设鹤峰州。[ 《清世宗实录》卷153，雍正十三年三月己卯。]
此外，雍正改流时，由于一些土司原属流官知府统辖，或因一些地方情况特殊，清政府在这些地方多设“厅”。如云南的思茅厅，贵州的八寨厅、丹江厅、清江厅、古州厅、广西的龙州厅、百色厅、四川的松潘厅等。而这些厅的设置，完全是为了加强治理而采取的措施，这也是有清一代在西南设厅最多的原因。如雍正五年废广西太平府属上下龙二土司，因其“所属镇南大关，系安南贡道，且水路可通内地，最为紧要，须设流官弹压”，故“将太平府通判移驻上下龙地方，兼管凭祥土州等处，经理镇南大关水陆隘口，绥辑土民”[ 《清世宗实录》卷54，雍正五年三月壬辰。]。至乾隆时改为同知，称龙州厅。地方行政机构的变化，使大部分土司地区实行了同内地一样的政权体制，大大加强了国家的整体性，也保证了中央政府对这一地区的有效管理。
明清两朝在废土司，改设府州厅县的同时，为便于对西南少数民族地区的有效管理，还根据治理的需要，进行了行政区划的调整。特别是较大规模的改土归流，都有这样一个显著特点。如明万历二十八年改播州为遵义、平越二府后，为便于管理，遵义府仍隶四川，平越府划归贵州。至清雍正六年，改流进入关键时期，遵义府又划归贵州，[ 《清世宗实录》卷71，雍正六年七月戊寅。]以便云贵总督鄂尔泰统一协调治理。最终遵义府成为黔北重镇，军事要地。雍正改流时，原属四川的乌蒙、镇雄二土司，因距四川省城远，距云南省城较近，故鄂尔泰奏请，“两土府改归云南，俾臣就近料理”[ 《清世宗实录》卷55，雍正五年闰三月癸亥。]。其后两土府分别改设昭通府和镇雄州。雍正五年，广西泗城土府三十六甲、西隆州四甲划归贵州，新设永丰州。其原因，正如鄂尔泰所言：“广西、贵州交界地方，犬牙交错，惟红水一江，天之所以限黔粤也。”为便于管理，故“以红水江为界，江以南属之广西，江以北属之贵州。凡广西西隆州所属罗烦、册亨等四甲，及泗城府所属上江、长坎、桑郎、罗斛等十六甲，俱在江北，应请割隶贵州”[ 《清世宗实录》卷60，雍正五年八月癸卯。]。显然，便于管理是改土归流后行政区划变动的主要原因。
在改流之地行政设置与内地划一的同时，其他的管理体制也仿内地一并推行。如设巡检司，专司盘查；派兵驻扎，以资防守。明清于地方州县设巡检司，职责是“掌捕盗贼，诘奸宄，凡州县关津险要则置”[ 《清史稿》卷116，《职官3》，中华书局点校本。]。而改土归流之地多属此类险要之地，故置巡检司较多。如雍正五年，云贵总督鄂尔泰以东川府之“歹补地方离府百里，山深箐险”，而“则补地方，远在江外”，奏请于二地设巡检司，获准。[ 《清世宗实录》卷59，雍正五年七月辛巳。]同样，在改流之地派兵驻扎，也是要巩固改流的成果，起到护卫地方安定之责。如播州平定后，明政府在白田壩置一卫，设立指挥千户等官，安插官军立屯防御，卫名威远。又设总兵，驻扎播地。[ 《明神宗实录》卷358，万历二十九年四月乙酉。]雍正改流时，在黔东南设古州、丹江等厅，鄂尔泰特别谈到，“所设同知、通判，专辖苗境，有绥理地方、缉捕奸顽之责，不可护卫无人”，于是在八寨驻兵1600名，丹江驻兵1600名，清江安兵2000名，古州安兵3000名。[ 《清世宗实录》卷89，雍正七年十二月戊申。]雍正帝在此之前就曾强调：“新定苗夷，正资弹压……应添兵之处不可惜此小费，当谋一劳永逸，万不可将就从事，俟归化日久，一切如内地一般时，再议减撤，未为不可。”[ 《朱批谕旨》第25册，雍正五年三月十二日鄂尔泰奏之朱批。]这些措施标志着各项管理体制的健全，有利于国家职能在改流地区发挥作用，同时也强化了对西南少数民族地区的管控。
2、保留土司地区的“流土并治”
改土归流不仅仅是废除几个土司，明清两朝都将改流作为控制土司的一种手段。因此，在改流的同时必定会兼顾尚未改流地区的治理，并在制度上有所调整。最明显的一点，就是在保留土司的地区采取流土并治的措施。
所谓流土并治，是指在土司管辖的地区内设置流官，使流官和土司共同管理地方，实际上是朝廷派流官监控土司的一种手段。明代即推行流土并治，“大率宣慰等司经历皆流官，府州县佐贰多流官”[ 《明史》卷76，《职官5·土官》。]。由于流官与土司职位相差比较悬殊，如宣慰使、宣抚使、安抚使、招讨使、长官司长官的品级分别是从三品、从四品、从五品、正六品，而属宣慰司的经历，从七品，宣抚司经历，从八品；其他只有从九品或未入流。所谓府州县之佐贰，实际上多为吏目。这些流官职位低微，实际上对土司的监控力度远远不够。
清初沿明制，也在土司地区设流官，但清政府特别强调了对土司的监管，不仅流官职位有所提高，如云南的一些土府内设流官同知或通判，而且赋予流官较大的权力，其监控效果有所改变。如明代的徐弘祖记载云南丽江土府土司木氏，自设关隘，“出入者，非木公命不得擅行。远方来着必止，阍者入白，命之入，乃得入。故通安诸州守从天朝选至，皆驻省中，无人入此门者。即诏命至，亦俱出迎于此，无得竞达。巡方使与查盘之委，俱不及焉。”[ 徐弘祖：《徐霞客游记》卷7上，《滇游日记6》。]显然，土司木氏并未把朝廷命官放在眼里。而清代的情况不同。清初，陈鼎亦游云南，他的记载是：“丽江府，土府亦有同知掌府印，知府则木氏世袭，见同知甚恭，称‘公祖’，自呼曰‘治晚生’。景东、蒙化、永宁三郡皆然。”[ 陈鼎：《滇黔游记·云南》，知不足斋丛书本，第21集。按：据乾隆《丽江府志略》及《清世宗实录》卷33，雍正三年六月戊辰载，丽江土府所设流官为通判，并非同知。]“公祖”在清代多为乡官对抚按道府之尊称，[ 见梁章钜：《称谓录》卷33，《外官尊称》，黑龙江人民出版社，1990年版，第636页。]而“治晚生”则为绅士之谦称。从这一称谓中可以看出流官地位的提高。
在雍正大规模改土归流期间，更完善了流土并治的条例，逐步形成了制度。首先是在原来未设流官的土府州县均添设流官，以为牵制。如雍正四年，广西庆远府南丹土州设流官州同，那地土州设流官州判。[ 乾隆《庆远府志》卷6，《秩官》。]其次是将原设于土府州县中职位低微的流官重新改设，以提高流官的地位和权力。雍正四年特颁谕旨，指出：“土司沿袭世职，远在边陲，恐其骄悍自恣，不循礼法，故设流官以司稽查。必官职、声势足以弹压，方于地方有益。查各省流官大小不一，有设立同知、州判者，有设立吏目者，同知、州同于土知府、知州尚可弹压，于吏目则职分卑微，既无印信可行，又无书役可遣，土司意中倘有轻忽之念，则未必肯遵其约束。”因此要求各省将土府州县中流官职位低微者重新改设，以“重其职守，使流土相适，地方各安。”[ 中国第一历史档案馆藏《朱批奏折》，民族事务类，第0872卷，雍正四年八月二十二日岳钟琪奏。]同年八月，川陕总督岳钟琪率先遵旨行动，并根据四川的具体情况做了安排。四川各土府、土千户等，均“属知府、同知、州县营卫弹压”，“惟酉阳司设经历一员，天全二司亦止设经历一员，九姓司设吏目一员，均属微职”，于是将经历、吏目均改为州同，并鉴于州同原无印信，建议“各颁关防一颗，重其职守”[ 中国第一历史档案馆藏《朱批奏折》，民族事务类，第0872卷，雍正四年八月二十二日岳钟琪奏。]。十一月，广西太平府属之江州、太平、万承、龙英四土州，庆远府属之东兰土州，思恩府属之田州土州，原设之流官吏目均改为州同；太平府属之安平、凭祥二土州，思恩府属之向武土州，原设之流官吏目均改为州判。[ 《清世宗实录》卷50，雍正四年十一月辛亥。]雍正五年三月，贵州将铜仁府属之平头司、省溪司，思南府属之沿河司、朗溪司，黎平府属之潭溪司、八舟司、龙里司、欧阳司、新化司、洪州司等十个长官司原设之流官吏目改为州同。[ 《清世宗实录》卷54，雍正五年三月乙酉。]
在雍正改土归流期间，西南各省凡由土司管理的地方，不仅均设流官，而且流官的职位也大大提高了，“流土并治”的局面终于形成。这是清政府治理土司地区的一大特点，更是大规模改土归流的一大变化。实际上。“流土并治”的局面只是个表象，其实质却是由流官以另一种方式取代土司对地方的部分管理权。“并治”不是清政府的追求，加强对土司地区的管控才是清政府的本意。
三、改土归流完善了管理措施
明清的改土归流，特别是大规模的改土归流之后，都会辅之以相应的善后措施。这些所谓的善后措施，就是对改土归流地区的管理措施。这里仅以雍正朝的改土归流为例，做一阐述，因为它比较突出的反映了这一问题。
从国家治理的角度看，改土归流是一个全过程。废土司，设州县只是第一步，随之要加强对这些地区的管理。因此，善后工作是整个改流中的重要环节。清政府一直把改流看作是两个步骤：一为创举，一为善后。康熙末年，云南永北人刘彬建议改流时即提出，首先对土司，“一依流官之例，倘罪应斥革，即以汉官代之，停其承袭……然后，录其人民，籍其田地，减赋役以甦其力，给牛种以裕其源，选用循良，善加抚恤。”[ 刘彬：《永昌土司论》，《小方壶斋舆地丛抄》第八帙，光绪十七年上海著易堂排印本。]鄂尔泰主持改流时更明确提出了这两个步骤，并且对善后工作十分重视，认为“善后之难，尤难于创举”[ 《朱批谕旨》第27册，雍正七年九月十九日鄂尔泰奏。]。除了刘彬所说的“录其人民、籍其田地”，“选用循良，善加抚恤”等安抚措施外，还要有对土司地区的开发，“如疏浚江河，挑筑沟坝，垦辟荒芜，焚烈山泽，皆地方之远计，尤边省所急先”[ 《朱批谕旨》第28册，雍正九年八月初一日鄂尔泰奏。]。他一再强调，善后之事，“人又颇以为较易，而不知愈应作难事观”[ 《朱批谕旨》第27册，雍正七年二月二十四日鄂尔泰奏。]。清政府重视善后，目的是进一步加强对土司地区的控制，从而使西南少数民族地区与内地一体化。
从雍正朝改土归流的善后措施中可以看到，在内地推行的管理措施基本上都移植到了改流地区。
1、对各族民众的控制与管理
对改流地区各族民众的控制与管理，主要体现在户籍、田赋制度的推行。即“录其人民，籍其田地”。凡改流之地，清政府都会将原土司统治下的各族人民按户稽查，登记编册，转移到政府的直接控制之下。同时，还将原土司庄院内的奴仆一律开豁为良。如云南丽江府改流后，“出良民之在庄院为奴者五百余户”[ 乾隆《丽江府志略》卷下，杨馝：《建丽江府治记》。]。湖广容美土司改流后，清政府马上追还被其掠夺为奴的保靖“良民五百四十六名口”，使还家复业。[ 乾隆《永顺府志》卷12，《杂记》。]改流各地都允许有田者自行报出，注明田地大小、四至，发给印照；对无田者则将没收的一部分土司田地分给他们耕种。二者均需向政府缴纳一定的赋税。总体来说，改流初期，清政府采取了“科粮从轻”的政策，赋税相对较轻。这与明代改流相同，如播州改流后，重订赋税，且“二年之后方起科征收”[ 《明神宗实录》卷357，万历二十九年三月辛酉。]。雍正六年，改流后的湖广保靖、桑植规定，土人名下田地，“一体照轻则起科”[ 《朱批谕旨》第54册，雍正六年十二月初二日迈柱奏。]。同年，广西新归附的怀远县所属高椅、几马二苗寨准照怀远县下则起科。[ 《清世宗实录》卷75，雍正六年十一月庚申。]
为了与民休息，清政府还在改流之地实行蠲免钱粮。如雍正八年，永顺府在田地清丈之前，免征秋粮一年；[ 《清世宗实录》卷92，雍正八年三月丙戌。]四川宁远府则将当年地丁银全行蠲免。[ 道光《宁远府志》卷33，《蠲政志》。]雍正九年，免云南东川、乌蒙二府属雍正八年未完之粮米。[ 《清世宗实录》卷109，雍正九年八月丁酉。]雍正十二年，容美宣慰司改流后，宣布原额征秋粮银96两蠲免三年。[ 中国第一历史档案馆藏《军机处录副奏折》，民族类，第264号卷，迈柱奏。]总之，改流后，原土司统治下的土民人身依附关系有了改变，田赋负担有了明显减轻。这对缓和社会矛盾，促进生产发展起了一定的作用。
应该看到，清政府的目的是要向内地一样统治西南少数民族地区。因此，在把各族人民纳入政府编户的同时，也加强了对他们的控制，首先是在所有改流之地推行保甲制度，凡是人口稠密的地区，一律按照内地编保甲。同时又针对一些地区“土苗杂处，户多畸零”的特点，规定：“无论民夷，凡自三户起，皆可编为一甲，其不及三户者，令迁附近地方，毋许独住。”[ 《朱批谕旨》第25册，雍正四年八月初八日鄂尔泰奏。]其次是在改流之地收缴民间武器，严禁带刀出入，有些地方还限制贩卖火药，也有些地方规定，民人夜间出行或出远门，须持官府所发凭证。显然，清政府就是要把当地民众紧紧地束缚在本地，以免造成意想不到的动乱。这也是历代统治者一贯奉行的政策。
2、对新设流官的选用
凡改流之地，都有对新设流官的选用问题，即所谓“选用循良，善加抚恤”。因为这关系到改流地区能否安抚百姓，结束动荡，尽快走上正轨的关键所在。
改流之初，雍正帝即有批示：“凡属番夷苗倮杂处省分，若能使文武员弁清正自恃，丝毫不取小利于彼，可保无一事也。是乃探本寻源上策，当竭力勉之。”[ 《朱批谕旨》第16册，雍正四年三月十七日法敏奏之朱批。]显然，改流之地新设流官的品德、能力及工作经验等对于地方治理是至关重要的。鄂尔泰也讲过，对改流之地的民众，“欲令其相安感戴，实不在法而在人。得人之难，难于任事。”[ 《朱批谕旨》第27册，雍正七年九月十九日鄂尔泰奏。]然而，实际情况并不那么简单，雍正五年正月，云南镇沅土目骚乱一事给清廷敲了警钟，鄂尔泰明确指出，土司族舍妄图报复是主要原因，但新任流官刘洪度立法过严也给人以把柄。雍正帝则希望，“经此一事，乃转祸为祥，使地方微员亦自知检束”[ 《朱批谕旨》第25册，雍正五年三月十二日鄂尔泰奏及朱批。]。不久，又颁发谕旨，指出：改流之地，“地方辽阔，文武官弁需员甚多，其间未必尽属贤良之辈，且恐官弁等之意，以为土民昔在水火，今既内附，已脱从前之暴虐，即略有需索，亦属无伤。此等意见则万万不可”。并要求地方督抚提镇，“严加晓谕，不妨至再至三，且须时时留心稽查”，如果“稍觉其人不宜苗疆之任，即时调换”[ 《清世宗实录》卷64，雍正五年十二月已亥。]。
鉴于镇沅之教训，清廷对新设流官的选用是比较慎重的，而且地方督抚亦加强了对他们的监督、考察，一旦发现有问题的官员立即撤换。如雍正七年，湖广永顺同知潘果推行酷刑，且放纵吏役强奸民妇，以致激起民怨，雍正帝即令查明严办。这样，也使一部分官员能“自知检束”。
总体而言，雍正改流地区的第一任流官大多是比较清廉的，并在地方的治理上做出了成绩，得到了百姓的认可。其中很多人被作为“循吏”收入地方志中。如云南昭通府第一任知府徐德裕上任时，战乱刚刚结束，于是招抚流亡，安辑地方，兴修水利，使田得灌溉，民得汲饮。[ 民国《昭通县志稿》卷4，《循绩》。]广西镇安府知府孔付堂上任之初，即革除陋规，劝民耕种，设立义学，并捐银建桥，使“郡民永赖”[ 光绪《镇安府志》卷22，《宦绩志》。]。客观地说，雍正改流后的一段时间内，改流地区的社会秩序比较稳定，新设流官在其中发挥的作用是应肯定的。
3、对西南少数民族地区的开发
对边疆地区的开发，是国家职能的体现，也是国家治理的重要内容之一。在雍正改土归流过程中，对西南少数民族地区的开发是效果显著的，主要表现在以下几个方面。
垦荒。改土归流后，原土司地区有许多荒田需要开垦，这是恢复生产，发展经济的重要方面，各地方政府都很重视。对一些由于土司抢掠或战乱造成的“有主荒田”，各地方政府允许原主人认领，经确认后则限期开垦，如有逾期不开垦者，原荒地即按无主荒田处理，“招农来垦”[ 乾隆《鹤峰州志》卷下，文告，《劝农告条》。]。对于大量的“无主荒田”，各地政府则招农开垦，并给予各种优惠条件，如配给牛种，分给房屋，发给银两。东川府划归云南后，鄂尔泰捐发银三千两，买水牛一百头，盖房屋六百间，配给招徕者。[ 《朱批谕旨》第25册，雍正五年三月十二日鄂尔泰奏。]湖南保靖县新任知县王钦命发布告示：有开垦百亩以上者，加重奖赏。[ 乾隆《永顺府志》卷11，檄示，保靖知县王钦命：《示劝开垦荒地》]由于垦荒政策执行得力，大量荒地被开垦出来。如镇沅府改流后，又平定骚乱，仅一年，即“开垦彝田四百三十顷”[ 《清世宗实录》卷72，雍正六年八月甲申。]。乌蒙府永善县，设县一年后即开垦“田地六十四顷有奇”[ 《清世宗实录》卷94，雍正八年五月甲申。]。贵州郎岱厅自雍正十三年至乾隆四年，恳田865亩有余。[ 乾隆《贵州通志》卷13，《田赋》。]四川雷波厅改流后新垦田数千亩。[ 光绪《雷波厅志》卷6，《水利》。]
兴修水利。清政府对改流地区的水利工程是比较重视的，这也是经济发展的必要条件。水利之兴修，主要体现在三个方面。一是对原有水利工程进行维护保养，使其充分发挥应有的作用；一是对容易造成灾害的江河湖泊进行治理；一是对尚未利用的水利资源进行开发利用。云南在这方面较为突出。据乾隆《云南通志》卷13《水利》载，仅雍正年间，云南通省的疏河、开渠、筑堤、建闸、修坝等水利工程有近七十项之多。昭通府仅改流后的雍正五年至十二年，即有水利工程十项。其中利济河十八道坝，创修于雍正十二年，可灌溉“沿河田万余亩”[ 民国《昭通县志稿》卷2，水利，《云南昭通县闸坝沟渠一览表》。]。清政府一方面对一些重要的水利工程拨款做岁修费用，一方面在云南“有水利之处，凡同知、通判、州同、州判、经历、吏目、县丞、典史等官”并“加水利职衔，以资分办”[ 《清世宗实录》卷117，雍正十年四月辛丑。]。
开路。清政府在对西南少数民族地区进行开发的过程中，一直把开通道路作为一项重要内容。从改流地区的情况看，当时的开路涉及水陆两路。水路的开通，以清江、都江，以及沟通滇粤的土黄一带河道最为重要。清江，“旧陷苗境，舟楫不通”，雍正七年开浚后，自贵州都匀府至湖南黔阳县，“遄行无阻”[ 晏斯盛：《楚蒙山房集》，《黔中水道记》，乾隆刻本。]。都江河道亦长期梗塞，雍正九年开通后，数百里之间，“舟楫邮递往来如驶”，人称“水陆康庄”[ 爱必达：《黔南识略》卷22，《古州同知》，乾隆十四年刊本。]。土黄一带河道，源于云南广南府，至广西百色厅，全长“七百余里”，雍正十二年，清政府拨银六千两，招募夫匠，一律开通，“可以直达两粤，旁通黔楚”，并“可省数百里之旱路”[ 《朱批谕旨》第60册，雍正十二年七月二十二年尹继善奏。]。陆路的开通有两种情况，一种是改流后新修的道路，另一种是废除土司后将旧路重新开通。如乌蒙府，改流前土司断绝交通，凭险自固，以至中原入滇须由黔中取道曲靖，改流后道路打通，北可达川，东可至黔，或为入滇之要道。乌蒙改名“昭通”，即有此意。改流之省的开路，以贵州最为突出。如镇宁至普安、平越至施秉的改驿修路工程，即造新桥三十余座，修旧石桥、木桥各十余座。[ 《朱批谕旨》第26册，雍正五年十一月十一日鄂尔泰奏。]
采矿。由于以往的土司地区相对封闭，因此矿业的发展十分缓慢。当时，私人开采较多，而政府组织的开采却很少。清初以来，一直有内地民人到土司地区进行开垦、采矿，而被清政府严行禁止，并斥其为“汉奸”。这只是出于维护土司地区稳定的需要。实际上，清政府对土司地区的矿产还是很看重的。正如王履阶在谈到改土归流必要性时即表示，苗疆“林木不可胜用……苗铁固推重一时，铜银备国用……征其物产，亦少助库藏于微芒”[ 王履阶：《改土归流说》，《小方壶斋舆地丛钞》第八帙。]。显然，西南地区的矿产也是清政府开发的目标之一。改土归流后，清政府管理了铁、铜等矿产的开采，情况有了明显改变，经过多年的发展，云南、贵州、广西等省的改流地区以矿业为主的经济获得了前所未有的发展。[ 见徐毅，张紫鹏：《近代滇黔桂改土归流地区矿业生产的估值研究》，《遵义师范学院学报》2015年第2期。]
办学校。办学校旨在普及教育，作为清政府而言，是想通过儒家传统教育，使少数民族在思想上认同、服从中央王朝，使其“各遵王化”[ 《清世宗实录》卷147，雍正十二年九月甲申。]。客观上也培养了少数民族的人才。早在推行土司制度的同时，中央政府即推行教育，建地方儒学。如明太祖于洪武二十八年，“诏诸土司皆立儒学”[ 《明史》卷3，《太祖纪3》。]。但是，土司往往阻挠土民入学，“恐土民向学有知，不便于彼之苛政”[ 乾隆《贵州通志》卷35，艺文，张广泗：《设立苗疆义学疏》。]。改流以后，这种情况发生了变化。清政府一方面广设学校，一方面鼓励少数民族子弟入学。雍正改流之地，凡条件成熟者均建地方儒学，设教职，确定学额；少数条件尚不成熟的地方，有些只设教职，管理土民子弟入学事，令欲入学者到附近府州县应试，同样规定入学名额，待地方稳定之后即建学校。为确保少数民族子弟入学，清政府还在贵州、湖南等地的儒学加取苗童一二名，在广西加取瑶童一二名。[ 见光绪《大清会典事例》卷376、379、380所载湖南、广西、贵州学额。]如雍正三年，清政府批准，“黔省苗人子弟情愿读书者”，各学于“定额外取进一名”[ 《清世宗实录》卷35，雍正三年八月戊子。]。十年又准贵州各学，凡有“苗童应试，加取一名”[ 《清世宗实录》卷120，雍正十年六月丙辰。]。
在广设儒学的同时，清政府还在改流地区设立了很多义学，由州县学中选择“老成谨慎、文品兼优”的生员充任义学之师，并规定，如训迪有方，义学日盛，该生员准作贡生，各族子弟果能通晓文理，即准应试，酌取入学。[ 乾隆《贵州通志》卷9，《义学》。]据乾隆《贵州通志》卷9《义学》统计，雍正间在贵州建义学24所，其中奉旨建立者14所，这些义学均设在“新辟苗疆”，即今天的黔东南地区。
结语：改土归流体现了国家治理，但这并不意味着治理的效果都是正面的。从历史发展的眼光看，历代的国家治理都有成功的经验，也有失败的教训，或者是兼而有之。明清两朝的改土归流同样存在这样一种情况。总体来讲，改土归流的效果是好的。主要表现在，稳定了地方，促进了国家的统一，加强了土司地区与内地的沟通与交流，改善了人身依附关系，调整了土地占有关系，促进了社会经济、文化教育的发展，并最终结束了土司制度。但是，在这一过程中，也有许多值得汲取的教训，比如，由于朝廷对土司问题处理不当，以致矛盾激化，而不得不采取极端手段，使得两败俱伤。明代的平播之役即有这方面的教训。再如雍正朝的改土归流在绝大多数情况下是以武力征服，且不分土司、土民，一概采取镇压手段，这在一些少数民族的记忆中留下了阴影。此外，有些治理措施不能一贯坚持，最明显的是对改流地区流官的选用与约束，早期能够慎重行事，流官也多廉洁勤政。随着时间的推移，流官多以统治者的身份临任，对当地百姓进行疯狂的掠夺，以致激起民变。正如乾隆帝分析苗民起义时所言，地方官见少数民族“柔弱易欺，恣行渔肉，以致苗民不堪，截杀滋事”[ 《清高宗实录》卷1470，乾隆六十年二月丙辰。]。还有些措施的推行操之过急，且不分情况一概推行，如为推行保甲，令散户迁居，等等。在我们充分肯定改土归流对地方治理的成就时，上述失误及教训也是必须指出的。
源自《遵义师范学院学报》 2018年02期
[ 本文系国家社科基金重大招标项目“中国土司制度史料编纂整理与研究”（12&ZD135）阶段性成果。]
作者简介：李世愉，1982年7月北京大学历史系明清史专业研究生毕业，获硕士学位。现任中国社会科学院历史研究所研究员、博士生导师、《清史论丛》主编；北京大学明清研究中心兼职研究员、吉林大学兼职教授。主要从事清史研究，重点研究清代典章制度，长于考证。著有《清代土司制度论考》、《清代科举制度考辩》、《中国历史科举生活掠影》，参与编辑撰写《中国考试史文献集成》（清代卷）、《中国考试通史》（清代卷）。长期从事历史工具书的编纂，主持《中国历史大辞典》、《中国考试大辞典》的编纂，现任《大辞海》中国古代史分科主编。先后承担的科研项目有：国家社会科学基础项目《中国历史上的邪教及其政府对策》、中国社会科学院重点项目《中国历史自然灾害及其对策研究》。