摘 要：土司遗址申报世界遗产成功，其价值将会日益受到人们重视，保护和开发等管理工作也迫在眉睫。政府“一元”模式困境、多元利益主体诉求以及其他世界遗产管理的经验与教训成为探索土司遗产多元主体参与管理的逻辑起点。土司遗产多元参与管理模式是由常态下的协商模式、事项下的激励模式、危机下的管控模式和探索中的活态保护模式构成的一个弹性开放的整体，同时要求坚持政府的主导地位、重视多元参与主体的重要功能和保证参与方式的多样性，树立协同合作理念，培育多元主体、激励融入与规范退出机制的建立、加强主体间协调和监督、防控危机事件、运用现代化管理方式是模式构建的有效路径。
关键词：土司遗产；政府“一元”模式；多元参与管理模式；活态保护
2015年7月4日，在德国波恩召开的联合国教科文组织第39届世界遗产委员会会议上，中国“土司遗址”通过审议，成功列入《世界遗产名录》。[1]土司遗址申遗成功，是世界对中国历史文化及人民智慧的进一步认可，对当今中国政府保护传统文化决心和能力的肯定。但在兴奋之后，应该理性看待申遗前后一系列的相关问题，理解世界遗产的应有之义，采取对待世界遗产的应然之举。当前学界的相关研究集中在土司制度、土司文化、土司遗址考古和土司遗址保护等方面，对于土司遗产接下来面临的保护和开发等管理问题的研究非常欠缺。结合笔者组织调研团队于今年7月对湘鄂黔三地土司遗产进行实地考察搜集的资料以及深入的思考，认为在政府、市场和社会共存格局重构背景下，探求政府、市场、社会组织、当地居民和游客等多元利益主体参与土司遗产管理模式，能够有效应对挑战。
一、土司遗产管理中多元主体参与的逻辑起点
我国长期以来的政府单一主体管理模式在日益复杂的社会事务面前愈发显得力不从心，政府“一元”模式在土司遗产的管理中暴露出一系列的问题，而多元利益主体对土司遗产保护与开发的诉求以及其他世界遗产已有的经验和教训也促使多元主体参与到土司遗产的管理活动中。
（一）政府“一元”模式困境
随着我国经济社会的快速发展，公共事务的治理朝着多元化发展，传统以政府“一元”的管理模式不再适应时代发展的需要。土司遗产的公共性、稀缺性、高成本性及价值“高位性”导致政府成为其管理的主导，政府处于绝对的领导地位，一切相关工作都由政府部门牵头，企业和社会等其他行为主体只能被动地服从。实行政府“一元”管理模式具有一定程度的必要性，然而在管理过程中公共事务的复杂性、利益主体的多元化及公共危机事件的不确定性给政府带来了管理的不便，甚至导致政府失灵，影响土司遗产的有效保护和合理开发。
1.行政成本过高。土司遗产作为与所在地居民世代生存息息相关的环境因素和遭到自然和人为因素的侵蚀而容易被忽视，导致其价值的“高位性”，从而在申遗成功之前非常难以捕捉，政府在申遗过程中理应担当绝对的主角。申遗成功之初，土司遗产面临保护与开发工作的空白，需要政府部门牵头，开展规划设计、基础设施建设、制度安排和项目引进政府等一系列工作。这两个阶段的工作量已经非常之大，从研究论证到会议安排，大小事务让政府有关部门忙碌不堪。仅土司遗产地居民搬迁工作，就涉及到原住民情况调查、安置费用预算、安置地购置及分配、工作安排等，其中需要与多方协调沟通，一个环节的不顺畅就导致全盘工作的阻滞。而其中的经费开支也是相当大，目前已经花费上亿元，主要用于原住民搬迁、考古挖掘、研究论证等方面。然而这一切不过是刚刚开始，土司遗产的后续保护和开发工作将面临更为复杂的管理难题，则面临更为庞大的经费支出。
2.片面追求效率。许多地方政府将世界遗产承包给企业，进行企业化运营，这种做法的优点是政府从复杂的事物中抽离出来，实现管理成本降低、收益扩大以及产业快速发展等的多重目标。据了解，土司遗产申遗成功后，三处土司遗产地针对性的开发规划已经出台，遵义市一家文化传播公司已经注册挂牌，将开展开发工作。[2]然而其中政府作为管理主体的规划、执行、监管等功能弱化，甚至在政绩和利益双重驱使下对企业违规操作行为做出让步，不惜牺牲其他方面的公共利益和长远利益，突出表现在对所在地生态环境的破坏，原住民和所在地居民生活方式的扭曲，游客权益受损，以及对其他公共利益的忽视。以湖南张家界景区公布的数据为例，景区接待游客数量年年攀升，到2014年张家界东线旅游接待游客353万人次，而在武陵源核心景区180元的门票中，相关政府部门和企业提取费用占比超过大半，真正用于景区的维护成本占比不到40％，由此可见对世界遗产的存在一定程度的过度消费和保护缺失。[3]
3.容易产生“寻租”现象。政府在缺乏有效监督和制约的情况下，容易利用手中的行政权力对市场和个人的经济活动进行干预，从而在无形中创造出特权拥有者以谋取超额收入。这种行为严重扰乱了市场秩序，妨碍了市场竞争，进而影响市场应该发挥的重要作用。更为严重的是，“寻租”滋生腐败，在使国家财产蒙受损失的同时也导致政府公信力下降。笔者在多个世界遗产地进行考察的时候，许多当地居民纷纷表示政府在世界遗产的开发过程中与开发商进行不正当交易，虽然并没有实际证据，但从言语和神态中可以看出对政府的某些行为甚至是多数行为都表现出不满和不信任。苏州市原副市长姜人杰受贿过亿，坊间就流传从2001年至2004年他在承担世界遗产大会准备工作期间收受了巨额贿赂。
此外，短期内投入与支出严重失衡，对政府过分依赖削弱其他力量的介入导致世界遗产长期发展动力不足，政府“越位”、“错位”、“缺位”导致该管的管不好而不该管的浪费过多精力和资金等等，可能都会导致对土司遗产的有效管理不足，甚至产生破坏。
（二）多元利益主体诉求
社会力量对土司遗产管理的有效参与，功能不容小觑。土司遗产在列入《世界遗产名录》之前，是与原住民或当地居民息息相关的历史传承和生产生活资本要素，正是因为他们才得以传承和保存。在申遗过程中，原住民和当地居民社会组织做出巨大贡献甚至牺牲，以其专业的知识、丰富的经验和娴熟的技能，成为申遗工作的重要力量。而在土司遗产今后的开发过程中，社会力量无孔不入、无处不在、无时不刻的特点能够提供全方位的监督。在世界遗产的管理中逐渐放权，让市场参与其中，取得了不菲的发展成绩，然而居民、社会组织、游客等社会力量的参与较少，影响了世界遗产的保护和发展成效。
1.当地居民作为利益攸关者愿望强烈。为了保护土司遗址，原住民识大体、顾大局地配合政府进行搬迁，可以说，土司遗产得以留存和申遗成功，有他们伟大的功劳。湖北唐崖覃氏土司第23代直系后裔覃国安，掌握着家谱的命运，也守护着土司皇坟。另一名土司旁系后裔陈照南老人对唐崖不仅是原住民，更是守卫者和传承者。湖南永顺老司城人向盛福自2002年从肉食厂退休后，全身心投入到老司城的研究工作，先后出版了《土司王朝》、《溪州土司制度盛衰轶事》、《老司城民间故事集》等著作，还创作了两首歌《美丽的灵溪河》、《老司城我的家》，请永顺籍土家族才女、沈阳音乐学院研究生向恬作曲。[4]随着土司遗址申遗成功，当地居民参与管理的愿望被激发，一方面是对土司遗产的原初情感驱使，另一方面是旅游商机催化下的产权意识和民主意识觉醒使然。
2.社会组织希望有效参与。社会组织与生俱来的特性决定了其参与到公共事务的极大热情和一定技能，而参与到土司遗产的管理中还加入了一下几个动力因素：一是对世界遗产保护的使命感，二是政府对社会组织的期望，三是借由世界遗产提高自己的声誉。土司遗产价值的深度挖掘需要专业的知识和技能，长期以来，从事土司学研究的学者并不多，土司遗址研究人员都是孤独前行，以此为方向的学生更是少之又少。在申遗成功之前，知道土司遗址的人很少，甚至有网友表示“只知道吐司面包，不知道土司遗址。”[2]2004年11月，著名土司学家龚荫参与策划成立了吉首大学中国土司历史文化研究中心，成臻铭成为中心的主任，但是这个中心不是一个实体机构，主要依托于学校。如何更频繁更深入地参与到土司遗产管理活动中，从而更有效地发挥自身的能力，是目前社会组织关注的问题。
3.游客成为新生力量。旅游业作为世界遗产开发的最佳载体，近年来受到普遍推崇，旅游带来了大量游客，并随着旅游业的蓬勃发展和游客数量激增而产生了一系列正面和负面效应。从好的方面来说，游客是世界遗产旅游地直接的收入来源，游客体验要求的不断提高激励遗产地旅游质量提升，游客作为庞大的自媒体正成为传播和广告的主力军。但是世界遗产旅游也带来了为接待游客而毁林建楼、人口高度聚集、物价虚高、垃圾成山等负面效果，游客体验质量下降。高昂的门票价格也是对游客作为公民应享的对世界遗产瞻仰、欣赏和传播权利的侵犯，“门票涨价”成为网络上的热词和热点新闻，一旦某个景点升级为“世界遗产”，则门票价格往往飞涨，网友纷纷吐槽“玩不起”。同时，虽然也有一小部分游客在参观世界遗产时有不文明行为，但要看到更多游客对这种行为进行谴责体现出来的责任感。
（三）其他世界遗产管理的经验
世界遗产的管理主要涉及保护与开发，对世界遗产的保护作为《世界遗产名录》设立的初衷是第一位的，而对世界遗产适度的开发，有利于运用企业手段获得世界遗产认同、保护、传承及复现，降低世界遗产毁灭的风险，成为世界及我国多地对世界遗产的通行做法，其中世界遗产旅游开发方式的相对低成本性、高效性及环保性受到地方政府的青睐。土司遗产所处我国内陆武陵山区，落后的经济发展水平给土司遗产保留了一定生存空间的同时也不利于其继续维持及发展，土司遗产的合理开发不但能够提供维护和研究所需的庞大资金以及传承和传播的人力和智慧，还能够促使遗产地城镇化水平理性提升。然而，从世界和我国的经验来看，世界遗产保护和开发是一个复杂的系统工程，采取何种方式进行管理将直接影响其生存和发展，任何不当的行为方式都可能导致其破坏甚至毁灭，给人类社会留下巨大的损失和遗憾。土司遗址的保护与开发应该从已有世界遗产管理行为中吸取经验和教训，并探寻适合自己的管理模式。
一方面，世界遗产管理已经积累了大量有益的经验可供借鉴。从观念上来看，一定要以保护为核心目标，多元主体的参与有利于世界遗产的有效保护。世界遗产收录的初衷是以国际公认的方式对那些人类罕见的、目前无法替代的、对人类发展有突出意义和普遍价值的文物古迹及自然景观进行保护，即使对世界遗产进行修复和开发，也应该是基于保护的目的，从中获取人类可持续发展的力量。对于土司遗产的一切管理行为，正如国家文物局副局长童明康所说，“理念一定要正确：申遗第一是为了保护，第二是为了保护，第三还是为了保护。过度开发利用只会加快文化遗产的消失。”[1]从行为方式来看，许多世界遗产地政府除了引进市场来进行开发，还逐渐重视当地居民对世界遗产的重大意义，也有政府开始注意到社会组织和游客对世界遗产的影响，并制定相应制度和采取一些措施，如在项目开发时将当地居民纳入管理和被管理范围，制定新的公共政策时首先召集有关社会组织进行充分论证以及召开听证会来听取意见。事实证明，许多针对世界遗产、古建筑等文物古迹的活态保护方法非常有效，这种管理方式就极大程度地调动了社会力量。
另一方面，世界遗产暴露了许多问题从而警示后人。当前许多对世界遗产的过度开发行为违背了“保护至上”这一本体价值观，甚至最初申遗的价值取向也遭到质疑。对待世界遗产问题价值取向的偏差，短期内造成政府行为扭曲，造成直接利益损失；长期来看，则会带来更严重的后果，可能导致世界遗产列入濒危遗产名单甚至被剔除《世界遗产名录》，更严重的是影响国际声誉，也给我国其他遗产申报工作带来麻烦。从2013年1月，联合国教科文组织给予湖南张家界、江西庐山和黑龙江五大连池景区黄牌警告，督促三者在“向公众科普地球科学知识”等方面整改，否则“世界地质公园”的金字招牌将被摘下。虽然其中存在我国的文物保护和修复理念没有被西方主流学界认知而造成的误读，但主要原因还在于不良的管理、无序的旅游开发等对遗产本体及其周边环境造成的破坏。[5]要以清醒理性和科学严谨的态度来看待、对待土司遗产，只有以正确价值观和科学发展观为导向，才会有合理的行为逻辑。土司遗产在社会力量缺失的情况下，难以保证保护、传承、传播的有效性和高效性，从而影响其可持续发展。土司遗址年代久远，经历时代变迁，如今人们已经很难从中深刻体会其中的价值，甚至有当地居民表示“就那么一个土山包，有什么好稀奇的”。即使作为土司直系后人，价值观念也发生变化，年轻一辈甚至不愿意再守护这份“毫无生气”和“老土”的祖业。而将原住民彻底从旧居搬至新址的做法，可能导致原住民对土司遗址的原初感情也逐渐消逝。
二、土司遗产多元参与管理模式解析与构架
所谓土司遗产多元参与管理模式是指为了实现土司遗址善治这一共同目标，在政府部门的主导下，政府、企业、社会组织、公民和游客等多元主体遵循相应的体制安排和机制引导，采取有效管理行为的模式，它是土司管理中利益多元、主体多元、矛盾多元的必然产物。
（一）土司遗产多元参与管理模式解析
土司遗产多元参与管理因多方互动而带来了复杂的交互关系和矛盾冲突，而采取适当的管理模式能够较好地处理这些关系和解决矛盾，实现多元有效参与。我们认为，在对土司遗产进行多元参与管理的过程中，可以根据常态、事项和危机三种情况而分解成协商、激励和管控三个具体的子模式。同时，可以根据实践活动和经验总结进一步探索新的模式，比如活态保护模式。
1.常态下的协商模式
常态是指政府对土司遗址的常规事务管理活动按照规定日常进行，譬如土司遗址保护的规划和实施、主导申遗工作的开展、申遗成功后的保护及开发等工作，出于涉密、权责和能力等方面的考虑，社会力量可能并不会过多地参与其中。只有在涉及社会力量的利益、需要社会力量的帮助或者社会力量主动要求参与的情况下才会与其进行协商，共同讨论解决问题的方法。这种模式下处理的对象是常规事务，与政府其他日常工作并没有什么不同，即各部门按照规定处理的事务。而政府占据主导地位，充分相信决策的正确性和处理能力，社会力量是否积极参与对事务的影响不大，甚至不愿意社会力量干涉过多，以免增加行政成本和降低行政效率。政府是主动或被动地邀请社会力量参与其中，往往具有不确定性但又在可控范围之内，政府采取合理的应对措施即可较好解决。政府需要社会力量参与时主动与其进行沟通，社会力量找到政府部门则被动对其解释，以共同商讨解决的办法。
常态下的协商模式是一种土司遗产多元参与管理最常见然而也是发展最不充分的模式。这种模式反映了政府对自身能力的自信的同时逐步关注到社会力量的重要性，以及社会公民意识的觉醒。其优点是有针对性和即时性，解决方式直接而简单，往往比较高效而让参与主体满意，且不易节外生枝。而这种模式下容易造成政府对社会力量重视度不够和社会力量参与度有限，由于信息不对称、协商不到位而无法达成共识。更重要的是，这种不完全、不规范的模式也不利于解决重点、难点、长远和危机问题。
2.事项下的激励模式
事项是指土司遗产多元参与管理中的重点、难点或特殊的事件或项目，譬如土司遗址保护中的原住民搬迁、申遗准备工作中对土司制度、土司文化、申遗价值等方面的论证、土司遗址开发中的承建和经营、土司遗产的宣传和舆情监控等等。这些事项往往超过了政府单一操作的权限和能力，激励社会力量加入能够取得事半功倍的效果。这种模式下的对象是比较确定的重难点或特殊的事件或项目，对土司遗产的管理具有重大的现实意义。事项较为复杂，凭借政府一己之力无法达到较好的效果，社会力量能够发挥自身的优势来承担相应的工作。涉及的事项往往是公共事务，有可能在短期内无法对个人或集体产生利益甚至会侵犯其利益而遭到抵制或忽视，因此政府要采取相应的激励措施。通常需要经历项目公布、专家论证、社会讨论、修正调试、最后公示等一系列程式化的阶段。
目前来看，事项下的激励模式是在我国较为普遍推行的多元参与模式，它能最充分、最有效地调动社会力量参与到公共事项中来，发挥各自的功能以降低公共决策的差错和风险，推进事件或项目的顺利进行。然而，这种模式下多方博弈和协调造成行政成本较高而效率较低，且由于事项的信息不对称和专业技能门槛导致了其适用范围的狭隘性。
3.危机下的管控模式
危机是一种非常特殊的状况，土司遗产多元参与管理中由于受到参与主体间利益冲突、不可抗外力、不合理的制度安排等因素影响，而产生的危害到土司遗产的开发和保护以及多元主体继续参与的情况，比如外迁的社区居民强行干预企业的经营活动引发冲突、自然灾害导致企业蒙受巨大损失、企业违规建设严重而无人监管造成恶劣后果等。这种模式下的事件具有潜伏性，往往是隐藏在平静表象下可预见或无法预见的信号在某种因素的激发下爆发，在发生之前往往为人们忽视或者有意隐瞒。同时极具破坏性，一旦爆发就会牵出多方矛盾，甚至谣言四起引发恐慌和骚乱，破坏面广而影响较恶劣。政府往往需要采取管控行为。危机产生后，政府通常成为危机事件的买单者，政府不但要立马为事件做出反应和采取补救行动，却还常常背上事件造成的恶名，而对其他参与者的问责呼声则被淹没。
随着我国近年来危机事件的发生和学者研究的发展，对于危机下的管控模式开始重视，并采取了一些措施，如危机前的预测和制度安排，危机中的快速反应和有效行动，危机后的总结和反馈等。然而，对于多元参与管理中尤其是土司遗产作为世界遗产的多元参与管理中产生的危机事件如何更好地处理，仍有待继续深入探讨。
4.探索中的活态保护模式
活态保护是近年来逐渐引起部分学者注意的对于文化遗产管理的一种新型模式，源于旅游产业喷发、民间工艺产业化、古镇发展中仿古建古形式盛行等对文化遗产的开发式毁灭问题的反思。不同于当前流行的生产性保护模式，活态保护模式的精髓在于还原文化遗产来源并服务于生产生活的本质，赋予其在现代社会仍旧鲜活的生命力，挖掘其历史价值和探索新的价值。在形式上，活态保护模式强调民间力量的参与，认为只有发明、使用和传承它的人们才能原生态、高效率及低成本地进行保护和开发，其中充分显示了多元参与的优越性。湖南省永顺县政府对老司城遗址正尝试采用活态保护的方式进行管理：原住民进行就近搬迁，保留原住民和附近居民原生态的生活景观、住宅风格和生活方式，搜集居民所了解的关于土司遗产的资料和进行土司遗产管理教育，并安排居民参与到老司城遗址区的渡河、打扫、讲解等日常管理中。笔者一行在当地进行考察时充分感受到老司城遗址管理工作的有序和有效。然而，活态保护不仅仅是形式上的多元参与，而是有效多元参与带来的土司遗产深入研究、持续传承、有效保护和合理开发等一系列成效。因此，活态保护模式的内涵、形式和运行等方面还有待进一步探索。
（二）土司遗产多元参与管理模式的整体构架
常态下的协商模式、事项下的激励模式、危机下的管控模式和探索中的活态保护模式这四种具体模式共同构成了土司遗产多元参与管理模式。常态下的协商模式、事项下的激励模式、危机下的管控模式这三种模式彼此独立又相互联系，在特定情境下彼此之间可以相互转化。根据前面的分析可以看出三者是比较容易区分的，处理方式也各有不同。然而，如果受到特殊因素的刺激或处于特定时间和场域，彼此之间可能转化，常态事务可以因为需要变为特殊事项，或者甚至危机事件，而危机事件处理得到也可以成为常态管理事务的一部分。因此，土司遗产多元参与模式需要从协同合作理念、运行机制、运行工具等方面进行全方面的构建，一个环节的不足就可能留下潜在的隐患。同时，这三个模式在逻辑上具有一定的顺延性，但从发展程度来看，又是倒序的。土司遗产多元参与管理中，首先面对的是大量常态的事务，而其中的重难点会随着管理工作的推进而逐渐明晰，管理中的漏洞和不可抗力又会导致危机事件的发生，而相反地危机倒逼、事项导向、事务处理体现出来的参与程度却是层层递进的，只有逐步发展为社会力量对土司遗产的管理进行事事和时时参与（这种参与不一定是直接执行，也可以是主动关注和被动了解），才是最完善最理想的多元参与模式。值得一提的是，活态保护模式有可能是土司遗产多元参与管理中的最优模式，它能够利用居民的有效参与，将政府的工作常态和自己的生活常态结合、政府的事项和自己的事项对接、政府的危机和自己的危机联系，从而放大以上三种模式的优点并缩小其缺点。然而居民自治能力问题、产权问题、外来资本缺失等问题需要充分考虑。由此看来，土司遗产多元参与管理模式具有一定的弹性和开放性。
土司遗产作为宝贵的公共资源，管理活动是一个系统的复杂工程，采取多元参与管理模式有着更为深刻的内在要求。
1.坚持政府的主导地位。自1987年我国首次申遗成功到如今成为第二世界遗产大国，对世界遗产的管理体制也经历了一系列改革。政府、企业、社会组织、当地居民和游客在因角色、权力、能力差异而产生的利益博弈过程中，形成了不同的管理模式，然而受制于当前的体制，任何管理模式都离不开政府的主导，只是各主体在不同管理方式中的角色和权力分配差异。土司遗产管理多元参与模式坚持政府主导有其客观必然性。企业的逐利本性可能导致土司遗产过度开发及公共性丧失等“公地悲剧”，遗产地居民有限的自我发展能力需要政府介入以便发挥其资源整合优势，在土司遗产资源的开发中地方政府领导可利用其掌握的资源和强制力投入大项目、对接大企业、获取大收益、提升地方形象、获取社会各界对地方和政府的良好评价。[6]政府能够充分利用掌握的资源和权力，一定程度上保证土司保护和管理工作的效率和资源利用的公共性。如图2所示，在申遗过程中，各个层面的政府部门在外事、垂直和横向机构间沟通、基层管理等方面发挥了重要的作用，并将继续承担更多的职责和功能。
2.重视多元参与主体的重要功能。土司遗产管理多元治理模式是政府、企业、社会组织、当地居民和游客等在土司遗产的管理中共同负责保护和开发等工作，这些主体之间相互支持、相互补充并相互监督，依据不同的原则在公共资源的管理中发挥着不同的社会功能。政府主导的治理格局应注意公民社会和市场力量的发挥,出于现实考虑的政府主导并不排斥公民社会和市场力量在土司遗产管理中作用的发挥。相反,只有充分发挥了公民社会和市场力量的作用,政府才算真正起到了这种主导作用。[8]政府以土司遗产有效保护和合理开发为目标，负责规划制定，基础设施建设，项目引进，社会力量的培育、规范、扶持和引导以及相应的制度安排；企业以利润最大化为导向，在相应的制度框架内开展土司遗产的开发与运营工作，同时履行一定的社会责任，如扩大就业和贫困帮扶等；社会组织以其民间性、非强制性、非营利性等特点，在对土司遗产的管理中能够展示出专业、灵活、号召力强和方式多样等优势，可以创造出比政府更低的成本和更高的效率还能以极强的使命感对企业行为进行监督，维护社会的公平和追求公共产品供给的高效率，实现公平和效率的统一；当地居民对土司遗产的深厚感情和利益密切相关性使其成为对土司遗产保护、传承、发展的最强力量，而土司遗产对游客巨大的视觉冲击和理性思考使其成为土司文化、价值、制度等方面的体验者、建设者、传播者和研究者。
3.保证参与方式的多样性。首先是主动参与的方式。企业的逐利本性驱使其积极参与到土司遗产的开发中，并承担一定的管理职责。当前中国公民社会权力意识正逐渐觉醒，在土司遗产的管理问题上也表现出积极参与的态度，在合适的时机可能会主动投入其中。其次是政府引导下的多种合作方式。受制于角色、权力、能力以及体制机制障碍，大多数情况下只能选择被动参与，这就需要政府做出引导来进行多方合作。政府引导下的多元主体参与包括以下几种方式：一是政府对土司遗产开发经营权的下放，基于企业对资源的高效利用考量，在制定规划和制度安排的基础上进行招商引资，对土司遗产进行开发和经营，从而获取公共利益。二是政府向社会组织购买服务，即政府以合同外包、补贴、特许经营、代金券乃至公私伙伴关系等方式，采取竞争或非竞争的方式，把社会组织引入到土司遗产相关公共服务提供过程中，实现服务供给与生产的分工与协作。三是政府激励当地居民和游客参与，即经由制度化渠道进入到政府过程，通过咨询、表达、呼吁、参与、协商和评议等活动，影响土司遗产相关问题的公共决策和实际管理过程。[9]
三、土司遗产多元参与管理模式构建路径
政府、市场和社会当地居民成为社会治理的主体正逐渐成为人们的共识，然而政府放权的艺术和企业与社会接权的技术以及多元主体之间的互动协调机制等方面仍存在诸多不足之处。只有依赖完备的法律、充分的制度、合理的机制才能实现模式效能最大化，土司遗产多元参与管理模式的构建需要从以下几个方面入手：
（一）树立协同合作理念，培育多元主体
土司遗产多元参与管理模式比“一元”管理模式更复杂的是权力的界定和责任的追究问题，政府把管理的权力牢牢掌握在自己的手中，则导致行政成本过高甚至滋生腐败而产生政府失灵，把权力下放给企业和社会，则可能导致疯狂逐利、资源滥用甚至群体事件等企业失灵和社会失灵。“一管就死，一放就乱”成为多元参与模式的最大障碍，在论证、制定、调试和具体执行的过程中将面临着复杂的程序。政府官员有关意识淡薄，现行行政体制诟病，现有相关法律制度缺失，应对突发事件经验不足等等问题都给多元参与管理模式的实现构成极大的考验。因此，要逐步树立各主体协同合作的理念，在土司遗产管理工作中取长补短，相互监督，实现良性发展。一方面要加强对政府人员的培训，将土司遗产管理需要多元参与的意识根植于心中，并促进其转变工作态度，改进工作作风；另一方面，要加强对社会力量教育和宣传，提高其民主精神和参与意识并增强行为能力，让社会力量能够顺畅、充分、合理、有效参与土司遗产的管理。
（二）激励融入与规范退出机制的建立
十八世纪法国启蒙思想家、哲学家霍尔巴赫说过：利益是人类行动的一切动力。因此，最有效的激励措施当是利益分配。土司遗产多元管理主体实际上也是土司遗产保护与开发的利益攸关方，公共利益和私人利益、名誉利益和经济利益以及长远利益和短期利益的复杂交织导致利益攸关方在土司遗产管理中的行为博弈。因此，利益分配当作为土司遗产多元参与的第一动力。政府方面，以土司遗产开发为契机，将能带来地方经济水平的快速发展；带动当地居民共同致富、保护生态环境、处理公共危机事件等管理行为是政府工作能力的体现，政府形象和公信力将大大提升；从全局来看，政府对土司遗产的有效管理，已经超越遗产地政府范畴，成为地方政府及国家治理水平的一个缩影，而土司遗产的世界文化遗产属性又提升到国际层面。企业对土司遗产开发自然源自逐利本性，但企业文化、管理方法、企业责任、企业声誉等现代企业管理理念影响着企业的声誉和发展，也驱使企业在逐利过程中不得不兼顾公共利益和社会责任。社会组织发展伊始就是作为政府和市场的有益补充，天生就承担着公益、志愿的使命，更为重要的是，公共领域是社会组织行为的集中活动场域，公共事务参与权是社会组织争取社会地位的基础，关乎其生存和发展，因此，能够参与到土司遗产的管理中，在体现自身价值的同时更能获得发展的机会。已经逐渐觉醒的公民意识在旅游业蓬勃发展的刺激下迅速膨胀，当地居民的产权意识、民主参与意识、利益表达意识增强，合理利用这种民意则能达到风险分担和利益共享，反之则会带来管理上的不便甚至阻滞[6]，应该拓展渠道主动邀请土司遗产地居民加入。游客的体验质量影响着土司遗产旅游的发展前景，游客的传播行为也可能影响土司遗产的保护和传承，应该努力营造良好的旅游环境，并对游客的不良行为进行规制和教育。此外，规范退出措施也很重要。随意的参与和退出会给土司遗产管理工作带来不便，甚至会造成不良影响。比如社会力量无法胜任的工作或在工作中出现了重大责任事故，如果没有相应的制度或措施来开展评估和责任认定，就可能造成无法挽回的损失，也不利于对今后类似事件提供经验借鉴。
（三）加强主体间协调和监督
在土司遗产管理多元参与模式中，政府占据主导地位，企业、社会组织、当地居民和游客被动地与其发生联系，产生互动行为。对参与主体进行科学的分析，是深入系统研究对其监督的前提条件。首先，要关注多元参与主体的行为特性。与土司遗产管理有关的政府部门涉及国家、省级、自治州和市以及遗产地四个层面。国家和省级层面主要负责宏观上的管理，如国家制定《世界文化遗产保护管理办法》，省级政府签订《关于土司遗址保护管理的联合协定》，而具体的管理事务多数落到州市尤其是遗产地的县文物管理及相关单位。政府部门的行为特征是原则上能做到效率和公平兼顾，但是实际上的“越位”、“错位”和“缺位”导致行为失范，管理效果打折。企业的行为特征是逐利驱使效率很高，但是存在资源滥用和公共利益受到侵犯的风险。社会的行为特征是灵活多样，但是缺乏理性的引导和畅通的表达渠道。其次，要弄清多元参与主体彼此间信任关系。土司遗产管理多元参与模式具有复杂性和内容的丰富性，它并不是各主体的简单相交，而是一种制度安排，使各个主体在土司遗产有效保护及合理开发目标的指引下开展活动。这些具有独立活动能力的行为主体，在主动或被动地参与活动过程中，形成了一些彼此之间正式或非正式的关系，关系的维持建立在信任程度之上，具体表现为政府的公信力、企业诚信行为和社会机会主义排斥。[10]再次，要考察各主体土司遗产管理行为的影响效应。政府、企业、社会组织、当地居民和游客对土司遗产管理的影响效应是有区别的，在申遗前、申遗过程中和申遗成功之初以及持续阶段发挥的功能不同，在每一阶段的影响也各异，要对这种差异性进行定性的评价和定量的评估，以便做出更为理性的选择和更为有效的引导。基于以上三个层面的分析，要从针对主体的行为特征、利用主体间的信任关系和考察行为影响效应等方面构建相应的角色安排、权责划分、利益分配、互通共融和矛盾协调等机制，以增强各主体的有效参与和减少冲突。同时，要构建各参与主体自我监督、政府行政监督、社会和舆论监督相结合的复合式监督体系，还要在评估的基础上进行问责，保证监督的有效性。
（四）防控危机事件
土司遗产多元参与管理模式运行中的危机是可以进行预防和控制的。危机的预防涉及到以下几个方面：首先是危机意识的建立，要深刻认识到危机带来的负面效应，克服大意和侥幸心理。其次是各参与主体要履行好自己的职责，也要主动协调好彼此的工作和搞好关系。再次是政府部门尽快将危机治理纳入管理视野，进行危机研究，开展危机宣传，建立危机预警机制，完善危机救援系统。危机的控制是以政府部门为主导，应迅速做出反应，从危机事件解决方案、营救措施、多方协调等方面全面开展工作，事中或事后还需要开展真相还原、谣言防控、科学如实宣传、理性反思和重建等工作。
（五）运用现代化管理方式
这是个互联网的时代，新媒体的兴起使得人人都成为信息的传播中心，人们由于信息关注成本的降低和效率提高而注意到以前难以接触到的领域，于是土司遗产的多元参与管理模式也深受影响。诸如信息不对称、传统媒体宣传等政府管理模式往往使其陷入被动地位，成本较大而效率较低，甚至延误事件处理时机造成恶劣影响而降低公信力。政府部门充分运用门户网站、政务微博等方式搭建多元主体参与的平台，则能够拓宽多元主体参与的途径，逐步实现全面深入的多元参与，达成对土司遗产的善治目标。
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作者简介：徐顽强，男，博士，华中科技大学公共管理学院教授