土司制度的渊源可追溯至远古。《来凤县志·土司志》总考说：“盘古以来，虞之有苗，商之鬼方，汉之西南夷，介居杂处于五溪六诏之间，保有疆土，自相君长。视王朝德政之盛衰，兵力之强弱，以为叛附，由来久矣。自庄硚王滇，而秦开五尺道，为置吏之始；及汉设都尉县属，令自保就，为置郡县之始；唐初，溪洞蛮酋归顺者，世授刺吏，置羁縻州县，隶于都督府，为授世职之始。宋参唐制，析其种落大者为州，小者为县，又小者为洞，其酋皆世袭。宋室既微，诸司擅治其土，遍设官吏，尽布籍属，咸福自恣矣。元置军民府土州，土县，设官如府、州、县，其法略备，前明踵元，故??事更与约束。”这段记载大致勾勒出了土司制逐渐形成的线索：自三代之时起，“介居杂处于五溪六诏之间”“自相君长”的土著部落，经秦之置吏，汉之建郡、唐之羁縻州约束，自元以下，设官如府、州、县，终成历经元、明、清三朝的土司制度。这项政治制度从政策的实施来看，自先秦时期出现的羁縻政策贯穿其始终；从行政建制设置来看，经历了初郡制、羁縻州制、土官制、土司制的演化过程。

所谓“羁糜”，《史记》曰：“盖闻天子之于夷狄也，其义羁糜勿绝而已。”《索隐》引《汉官仪》解释：“羁，马络头也；縻，牛纼也。《汉官仪》云，‘马云羁，牛云縻’，言制四夷如牛马之受羁縻。”羁縻思想在西周时期就已出现，但将其作为政策首先具体实施的则是秦王朝，其基本出发点是“别种殊域”，强调“别夷狄”、“异内外”。区分“中国”与“四裔”、区分统治民族与被统治民族、区分内地和边疆、区分“中原”与“异域”。形成“华夏”与“蛮夷”的观念，采取不同的方法进行治理。秦统一西南地区后，对归降的“西南夷”首领封授“王侯”、“蛮夷君长”等爵位，采用宽松的赋税制度进行治理。《后汉书》曰：“秦惠王并巴中，以巴氏为蛮夷君长，世尚秦女，其民爵比不更，有罪得以爵除。其君长岁出赋二千一十六钱，三岁一出义赋千八百钱。其民户出幏布八丈二尺，鸡羽三十鍭。”较为宽松的治理政策使秦王朝在“西南夷”民族地区的统治稳固下来。这种政策对后世的影响很大，西汉的“赐予王印，复长其民”；东汉的“复其侯王君长，赐印绶”；三国时“即其渠帅而用之”；两晋南北朝时期给予“酋豪”、“酋帅”“除授刺史”、赐予“王”、“侯”爵位；隋朝“承制署首领为州县官而还，众皆悦服”；唐王朝“即其部落列置州县，其大者为都督府，以其首领为都督、刺史，皆得世袭”；宋朝“析其种落，大者为州，小者为县，又小者为洞……推其雄长者为首领”的举措等，皆为羁糜政策的一脉相承。即使在元代实行了土司制度后，其指导思想仍源于羁縻政策。

土司行政建制沿革可追溯至西汉武帝所实施的初郡制。在以往的土司制度研究中，有着“初郡即边郡”的看法，把具有“羁縻”性质的行政建置上延至战国时期，这实际上是一个误解。边郡之“边”是指“边界”、“边境”、“边区”而言。郡最初是秦为便于管理辽阔的边远之地而设立的一级地方行政机构。后来随着各国征城掠地疆域的扩大，郡的建制被各国采用而设立于与邻国或戎狄的交界地区。《史记·匈奴列传》载：“魏有河西、上郡，以与戎界边。”“秦有陇西、北地、上郡，筑长城以拒胡。”“赵武灵王亦变俗胡服，习骑射，北破林胡、楼烦。筑长城，自代并阴山下，至高阙为塞。而置云中、雁门、代郡。”“燕亦筑长城，自造阳至襄平。置上谷、渔阳、右北平、辽西、辽东郡以拒胡。”从《史记》所载“与戎界边”、“拒胡”的目的来看，郡虽为一级行政建置，但设立的初衷与“治民”的县却有一定的区别，实际上是戍边守境防范戎、胡入侵的军事建置。顾颉刚先生认为：“郡在边疆为军区，与内地之为政治区者截然不同。”[1]应该是准确的。也就说，边郡的功能是对新占土地或边远之地的戍守，不论它是“拒胡”或是防范他国入侵，都不是为治理戎、胡等少数民族而设立的具有“羁縻”性质的行政建置。秦统一六国后，各国的边郡基本上内地化，其戍边意义不再具有。郡县制的推行，以郡统县，成为与县一般性质的行政建置。

初郡之“初”从字面上理解是指“首次”、“初始”、“初次”，但从其开始使用的背景及与之相适应的政策措施来看，“初”应该是含有“试行”、“尚未完善”的意思，有着特定的时间、空间和性质上的内涵。时间是指自西汉武帝始；空间是指西南和岭南少数民族地域；性质是专设于少数民族地区不同于内地的郡。汉武帝时国力强大，加强了对南方少数民族地区的开发。建元六年(公元前135年)，遣使进人夜郎地区，招降了夜郎侯多同，在其地设置犍为郡，这是西汉在南方少数民族地区建立的第一个郡。其后，据《史记·平准书》记载：“汉连兵三岁，诛羌，灭两粤。番禺以西至蜀南者置初郡十七。”这17郡据《汉书》晋灼注：“元鼎六年定南越地以为南海、苍梧、郁林、合浦、交趾、九真、日南、珠厓、儋耳郡，定西南夷以为武都、越嶲、牂牁、沈黎、汶山郡，及地理志、西南夷传所置犍为、零陵、益州郡，凡十七郡。”均属羌、两越及西南夷之地。《史记》用“置初郡十七”而不用“置郡十七”的记述，把“初郡”作为专用名词，表达出了“初郡”与内地所设之郡的区别。

正因为“初郡”的特殊性，汉武帝在这些地区实行的也是与之相适应的“初郡政策”。初郡政策主要内容是：其一，“以其故俗治”。根据原来少数民族首领所辖地区的范围，大者封为王、侯，小者封为君长、邑长，依本民族的习俗进行治理。由于少数民族首领的尊严与统治方式得以保留，所以在中央王朝委任官吏与少数民族首领共治的行政事务中，双方能和平相处。其二，“无赋税”和轻徭薄赋。对于新设郡县的地区，开始阶段免征斌税，初郡的官吏士卒所需，均由邻郡供给，减轻了初郡的负担，原始的物物交易允许存在。即使征收赋税，额度比内地郡县要低，赢取了人心的归附，有利于政治上的稳定和经济上的发展。其三，“募豪民田南夷，入粟县宫”。其作法是让内地豪民即地主、大商人招募大量农民进人夷地为其耕作，粮食交给初郡官吏换取凭证，以凭证到内地转换成钱财，不仅解决了初郡官吏粮食从内地运输困难的问题。同时还安置了破产农民、有罪之人、被征入伍戍边者进入初郡开垦耕作，使初郡的土地得以迅速开发，有利于中央王朝在这一地区统治的稳固。其四，开通道路。西汉时期积极修筑和扩大通往西南夷地区的僰道、青衣道、南夷道、灵关道，使秦时修筑的五尺道延伸至云南曲靖，加强了西南夷地区和内地的政治、经济、文化交流，加快了西南夷地区的封建化进程。汉武帝制定的初郡政策，一直延续到西汉末年。东汉光武中兴，初郡政策仍继续实行，在哀牢地区新设永昌郡，其太守郑纯与衰牢夷人约定，“邑豪岁输布贯头衣二领，盐一解，以为常赋，夷俗安之。”可见，两汉时期西南夷地区初郡的设立，是与少数民族地区相适应的“初郡政策”分不开的，换言之，只有实施“初郡政策”的郡才可称之为“初郡”。而“边郡”没有相关的民族政策，把其作为土司制度“汉之置郡”的起源显然不妥。

羁縻州制自唐开始广泛实行，是唐中央王朝对边疆少数民族实行管理的一项基本政策，是稳定少数民族、促进国家统一的一个重要手段。《新唐书·地理志七下·羁縻州》载：“唐兴，初未暇于四夷，自太宗平突厥，西北诸蕃及蛮夷稍稍内属，即其部落列置州县，其大者为都督府，以其首领为都督、刺史，皆得世袭。虽贡赋版籍，多不上户部，然声教所暨，皆边州都督、都护所领，著于令式。”羁糜州县制成为治理少数民族的重要举措，羁縻州在少数民族地区普遍设立。据《新唐书·地理志》载：河北道有46个羁縻州，14个羁縻府，分布于相当今北至外兴安岭，东到库页岛，南抵朝鲜半岛，西及河北、东北及内蒙古东部的广大地区，涉及突厥、契丹、靺鞨、高丽等少数民族；关内道有90个羁縻州，29个羁縻府，分布于相当今甘肃、宁夏大部，内蒙北至贝加尔湖及叶尼塞河流域的广大地区，涉及突厥、回纥、党项、吐谷浑等少数民族；陇右道有197个羁縻州，51个羁縻府，分布于相当今阿尔泰山以西至咸海，包括中亚阿姆河、锡尔河流域上游的广大地区，涉及突厥、回纥、党项、吐谷浑及西域龟兹、于阗、焉耆、疏勒等河西内属诸胡等少数民族；剑南道有260个羁縻州，分布于相当今四川西部及云南大部地区，涉及羌、南蛮等少数民族；江南道有51个羁縻州，分布于相当今湖南西部，贵州全部及广西北部地区，涉及南蛮等少数民族；岭南道有110个羁縻州，分布于相当今广西大部，云南东部，南抵印支半岛的广大地区，涉及南蛮等少数民族。不仅广泛存在于唐代的边疆地区，而且在内地也有设置。其数量之多，居然使内地汉族地区所设“正州”，不及边地少数民族地区所设“羁糜州”数的一半，“凡天下三百六十州，自后并省，迄于天宝，凡三百三十一州存焉，而羁糜之州八百。”[2]足以看出唐对少数民族的重视。羁縻府、州、县，均以蛮夷酋领为都督、刺史、县令，“皆得世袭”。 还赐予名目繁多的甚至是官秩很高的虚衔。据史籍记载，授与羁縻府州都督、刺史等虚衔属正一品官秩有“云南王”、“宾义王”、“归昌王”等；属从一品官秩的“归义郡王”、“和义郡王”、“怀化郡王”、“耿国公”、“吴国公”等；属正二品官秩的有“夜郎郡公”、“长川郡公”、“上柱国”等；属正三品官秩的有“左金吾卫大将军”、“左羽林大将军”、“太常卿”等；属从三品官秩的有“银青光禄大夫”、“太仆卿”等；属正四品上阶官秩的有“正议大夫”等；属从四品下阶官秩的有“少府少监”等；属正五品上阶官秩有“御史中承”等；属正五品下阶官秩的有“朝议大夫”等，凡是授予朝廷命官的虚衔几乎都可以授与羁縻州的官吏。这些衔号，或属散官，或属勋官，或属封爵，均与羁縻州具体职务无关，只不过是表示一种恩宠和荣耀而已。但从另一个侧面来看，也反映出只要少数民族首领臣服于唐王朝，即使是羁縻州官吏，也可享受到朝廷最高职务待遇。

宋承唐制，继续推行羁縻州制，《桂海皮衡志·志蛮》载：“因其疆域，参唐制，分析其种落，大者为州，小者为县，又小者为洞，……推其雄长者为首领。其酋皆世袭，有知州、知县、知洞，皆受命于安抚，给文贴朱记。”其职务据《宋会要辑稿·蕃夷五》、《续资治通鉴长编》卷247载，有刺史、知州、知县、知洞、总首、首领、洞主、头角、防遏使、指挥使、巡遏使等。但宋的羁縻州制仅在南方得以推行，因北方先后兴起的辽、金、西夏、元等，不断南下侵袭宋王朝边界，成为宋王朝最致命的威胁，己不是“羁縻政策”所能解决的。所以宋代羁縻州范围与规模相对唐来说，也要小很多。据《宋史·地理志》载：在成都府路中，黎州“领羁縻州五十四”、雅州“领羁縻州四十四”、茂州“领羁縻州十”、威州“领羁縻州二”；在潼川府路中，叙州“领羁縻州三十”、泸州“领羁縻州十八”；夔州路绍庆府“领羁縻州四十九”、 重庆府领羁縻州一；在广南西路中，琶州“领羁糜州四十四”、 融州领羁縻州一、庆远府领羁縻州十；在沅水南、北江流域，据《元丰九域志》卷6沅州条载：“南江有羁縻州十七”；北江羁縻州数史籍不见明载，据研究统计共有羁縻州四十二。[3]依据以上记载统计，宋朝设立的羁縻州总数仅有322个，不仅数量与唐“羁糜之州八百”相距甚远，且疆域与人口也难以比拟。宋神宗时，辰州人张翘上书言“南江诸蛮虽有十六州之地，惟富、峡、叙仅有千户，余不满百。”即可明证。

宋代是羁縻州制衰落时期。由于北方势力的强势南下，迫使宋王朝统治中心的不断南迁，相应对羁縻州形成了挤压，导至了宋王朝改羁縻州为普通州措施的实行。据《宋史·蛮夷列传三》载，熙宁、崇宁年间曾两度试图废除羁縻州制，“唐末，诸酋分据其地，自为刺史。宋兴，始通中国，奉正朔，修职贡，间有桀黠贪利或疆吏失于抚御，往往聚而为寇，抄掠边户。朝廷禽兽畜之，务在羁糜不深治也。熙宁间，以章惇察访经制蛮事，诸溪洞相继纳土，愿为王民，始创城砦，比之内地。元祐初，诸蛮复叛，朝廷方务休息，乃诏谕湖南，北及广西路并免追付，废堡砦，弃五溪诸郡县。崇宁间，复议开边，于是安化上三州及思广诸洞蛮夷，皆愿纳土输贡赋，及令广西招纳左、右江西百五十余洞。寻以议者言，以为招致熟番非便，乃诏悉废所置州郡、复祖宗之旧焉。”虽诏“复祖宗之旧”，但仍有大批羁縻州被废，宋神宗时派章惇“开梅山”，经制南、北江。在南江以武力击败懿州、洽州诸蛮，朝廷将懿州改为沅州，知州由朝廷直接委派。对北江则“诏修下溪州城，并置砦于茶滩南岸，赐新城名会溪.，新砦名黔安，戍以兵，隶辰州，出租赋如汉民”。对于各州刺史，则采取异地做官方式调离本地，《宋史》载：乾德五年(967)，“以溪州团练使彭允足为濮州牢城都指挥使，溪州义军都指挥使彭允贤为卫州牢城都指挥使，珍州录事参军田思晓为博州牢城都指挥使。允足等溪洞酋豪据山险，持两端，故因其入朝而置之内地。”宋朝的“开边”政策使设于内地的羁縻州急剧减少，也为元代土官制取代羁縻州制奠定了一定的基础。

元代实施土官制度并不是偶然的。元是由少数民族首次统一中国而建立的大一统封建王朝，因自身的因素，摈弃了“内华夏外夷狄”的传统观念，将前朝对边疆的保守经营转变为积极拓展，治边思想发生了重大转变。宪宗三年(1253)，蒙古人为了南北夹击南宋，忽必烈率兀良合台等绕道四川进取云南。降服大理后，其国主段兴智“献地图，请悉平诸部，并条奏治民立赋之法。”[4]段兴智之弟信苴日（段实）率“僰爨军二万为前锋，导大元帅兀良合台讨平诸郡之未附者。”[5]在开拓西南边疆和稳定云南局势中立下了汗马功劳，解决了元军长途奔袭作战兵力不足，不识地理的严重问题。在元军向湖广等地进军时，至元十二年(1275)，播州安抚使杨邦宪、思州安抚田景贤等降附，使元朝兵不血刃地收服了湖广西部的广阔土地，杨邦宪、田景贤等豪酋在招谕同类、维持地方稳定方面起了很大的作用。大理国、播州、思州的降附及所起的作用，显然给了元朝统治者一个启示：蒙古本为偏于北边一隅的少数民族，要治理汉族及南方众多少数民族的广阔地域，统治人口众多的汉族地区极为困难。而授以原羁縻州世代沿袭首领一定的职务，维持其原有权力而为元朝所用，则可解决人力不足的难题，满足对外拓展及内外用兵的需要。《元史》卷11《世祖纪》载至元十六年(1279)六月，元世祖诏：“西南诸蛮夷官吏军民，各从其俗，不失常业。”九月又诏：“遣使招命谕西南诸蛮部族酋长，能率所部归附者，官不失职，民不失业。”大量任命西南蛮夷首领为土官，规范了以往不成为行政区划的各部落首领的官称，其职务按等级为宣慰、宣抚、安抚、招讨、长官诸司及土知府、土知州、土知县等。据《元史·百官志》载：属陕西行中书省管辖的有宣抚司二、安抚司一、招讨司五；属四川行中书省的有宣抚司四、安抚司三、总管府一、长官司三十一；属云南行中书省的有宣抚司四、军民总管府十二、安抚司三、路九、军民府十六、土知府知州、及其他蛮夷长官司；属湖广行中书省有宣慰司二、宣抚司一、安抚司十四、土知府五、土知州五十六、土县一、长官司三百六十四。《黔南职方纪略》卷7《土司上》记载，黔南地区“元代土官有总管、安抚司、巡抚司、长官司、土府、土州、土县凡七等。并规定“土官病故，子侄兄弟袭之，无则妻承夫职。远方蛮夷顽犷难制，必任土人可以集事，今或阙员，宜从本俗权职以行。”“诸土官有能爱抚军民、境内宁谧者，三年一次保勘升官。其有勋劳及应升赏、承袭文字至帅府，辄非理疏驳故为难阻者，罢之。”[6]土官制度得以建立。

作为一种制度，“土官制”或“土司制”的名称并没有出现在实行该制度的各个王朝的文献中，而是在上世纪30年代中，有关学者在研究这项政治制度时所使用而出现的。如1936年，《禹贡半月刊》第4卷 第11号《明代土司制度》、1944年正中书局出版的《中国土司制度》等。《元史》中仅有土官的记载，卷19《成宗纪》载大德二年 (1298)“立平珠、六洞蛮夷长官司二,设土官四十四员。”卷30《泰定帝纪》载“以思州土官田仁为思州宣慰使”。 “土官”是与“流官”相对应的。流官由中央或行省委任，任职有期，到期更换，不能长时间的官居一地，因其流动而得名。而土官则是父子传承,世代沿袭,官于一地，因其土生土长而得名。元代“土官”大量出现，并成为边疆地区各少数民族世袭首领的通称，说明土、流二元制的职官体系已基本形成。明代承袭了元代的土官制度，“西南夷来归者，即用其原官授之”，但对该制度作了一些改革。其一是文、武土官由吏部与兵部分掌。自吴元年(1364)至洪武三十年(1397)明初30多年中，土官均隶吏部。洪武三十年(1397)因宣慰、宣抚、安抚、长官诸司职掌土兵,改由兵部管辖；而府、州、县、巡检、驿传等土官仍由吏部管辖。其二是土官均有了办事之处即土官衙门。《永乐实录》卷15载“遂命开设衙门。抚绥土人。”《宣德实录》卷84载“广西左右两江,旧设土官衙门大小四十九处。”《弘治实录》卷66“广西土官衙门例三年一次贡马。”《嘉靖实录》卷182“土夷族类,狼子野心,争官仇杀，乃其常习,虽系建立衙门，比之腹里,自是不同”。明朝前期不论文武，这类职官一如元代均被统称为以“土官”。如《洪武实录》卷32载“广西左江太平府土官黄英衍、右江田州府土官岑伯颜等，遣使赉印诣平章杨璟降。”卷76载“思州土官田弘正率其所部蛮夷长官来朝，贡方物，上命弘正藉父职为宣慰使”等。“土司”称呼直至嘉靖年间才出现，《嘉靖实录》卷315载嘉靖二十五年(1546）九月，贵州巡抚王学益条陈《经略事宜》：“永、保、酉阳诸土司实环诸苗境外。正德以来,诸土司赴调,多倩此苗为先锋,而土人且与苗为婚姻,故今日进剿诸苗无所扑获,不得已而抚,则诸苗恃土司之庇索求非分,或向或背,至使近苗之民畏苗,而或为之用矣。今不重禁土司之党匿,不可以靖苗。”这是《明实录》中最早提出“土司”名称的记载，其后在史事记叙中，“土司”基本上取代了“土官”称呼，《嘉靖实录》卷371“严行永、保、酉阳各土司合兵攻剿,地方暂平”。卷372“永、保、酉阳各土司彭明辅、彭荩臣、冉玄俱褫其冠带,令戴罪自效”。卷553“宜令土司酋长所部境界略仿中土保甲之法”等。因此，如以名称加之于政治制度之前，以明嘉靖年间为限，其前称为土官制度，其后称为土司制度是比较适宜的。

明代是土司制度发展最为完备时期，《明史》卷310《土司传》“西南诸蛮,有虞氏之苗,商之鬼方,西汉之夜郎、縻莫、邛、筰、僰、爨之属皆是也。自巴、夔以东及湖、湘、岭峤,盘据数千里,种类殊别。历代以来,自相君长。原其为王朝役使……沿及汉武,置都尉县属,仍令自保,此即土官、土吏之所始欤。迨有明踵元故事,大为恢拓,分别司、郡、州、县,额以赋役,听我驱调,而法始备矣。然其道在于羁縻。彼大姓相擅,世积威约,而必假我爵禄,宠之名号,乃易为统摄,故奔走唯命。”延续和发展了自秦汉以下的羁縻制度。在明代全国13个行省中，四川、湖广、贵州、云南、广东、广西、陕西等7个行省设置有土司、土官。制定了相应的土司职官系列及品级。据《明史·职官表》记载,宣慰司：宣慰使从三品、同知正四品、副使从四品。佥事正五品、经历从七品、都事正八品；宣抚司：宣抚使从四品、同知正五品、副使从五品、佥事正六品、经历从八品、知事正九品、照磨从九品；安抚司：安抚使从五品、同知正六品、副使从六品、佥事正七品、吏目从九品；招讨司：招讨使从五品、副招讨使正六品、吏目从九品；长官司：长官正六品、副长官从七品、吏目未入流；蛮夷长官司与各长官同。土府：土知府正四品、土同知正五品、土通判正六品、土推官正七品、土经历正八品、土知事正九品、照磨从九品；土州：土知州从五品、土同知从六品、土判官从七品、土吏目从九品；土县：土知县正七品、土县丞正八品、土主簿正九品、土典史无品级。具有一定品级的职官皆赐予诰敕、印章、冠带等信物，作为朝廷命官的凭证和权力的象征。规定了土司承袭制度：“袭替必奉朝命，虽在万里外，皆赴阙受职”。“土官承袭,务要验封司委官体勘,别无争袭之人,明白取具宗支图本,并官吏人等结状,呈部具奏,照例承袭。”[7]还制定了奖惩规则：对王朝有功劳，贡纳、赋役如期者,皆可进秩封爵。不遵法度、不听理断、贡赋违期者，则皆予贬斥,或失官,或发兵征讨。

清朝统一全国后，继续沿用了明代的土司制度,《清史稿·土司传一》载:“西南诸省,水复山重,草木蒙昧,云雾晦冥,人生其间……言语饮食,迥殊华风,曰苗、曰蛮,史册屡纪,顾略有区别。无君长不相统属之谓苗,各长其部割据一方之谓蛮。……远者自汉、唐,近亦自宋、元,各君其君,各子其子,根底深固,族姻互结。假我爵禄,宠之名号,乃易为统摄,故奔走惟命,皆蛮之类……其土官衔号,曰宣慰司,曰招讨司,曰安抚司,曰长官司,以劳绩之多寡,分尊卑之等差。而府、州、县之名亦往往有之。凡宣慰、宣抚、安抚、长官等司之承袭隶兵部,土府、土州之承袭隶吏部。”清代土司各职官等级比明朝更为森严，制度更为缜密。宣慰使司分为宣慰使、宣慰同知、宣慰副使、宣慰佥事4等；宣抚使司分为宣抚使、宣抚同知、宣抚副使、宣抚佥事4等；安抚使司分为安抚使、安抚同知、安抚副使、安抚佥事4等；招讨使司分为招讨使、副招讨使2等；长官司分为长官、副长官2等；土弁分为土游击、土都司、土守备、土千总、土把总、土外委千总、土外委把总、土外委额外8种；土屯分为土屯守备、土屯千总、土屯把总、土屯外委、土百长、土舍、土目7种；土府分为土知府、土同知、土通判、土推官、土经历、土知事6等；土州分为土知州、土同知、土州判、土吏目4等；土县分为土知县、土县丞、土主簿、土巡检、土典史、土驿丞6等。与此相适应，清朝政府制定了包括有嫡庶继承、继承人年龄、继承手续、承袭期限等比较全面具体的承袭规定和包括进贡、纳赋、服兵役等的土司义务。制定了包括奖励、惩罚、考核、抚恤等在内的奖惩规则。制定了设立义学、书院、土府、州县学、开科举及土司、土官子弟学习等教育方面的制度。有效地将众多土司、土官纳入了统一的职官体系之中。

清代是土司制度终结时期，雍正四年(1726)，云贵总督鄂尔泰以《翦除夷官，清查出土，以增租赋，以靖地方事》一折上奏清世宗，提出了“计擒为上策，兵剿为下策；令自投献为上策，勒令投献为下策”的改土归流方法，建议“以用兵为前锋治其标，以根本改制治其本”的原则，采取计擒、勒令投献、兵剿三种模式实行改土归流。建议得到了雍正皇帝的首肯，一场旨在“在一时须尽眼其心，计百年须常慑其胆，然后可绥靖一方，永远宁贴”的“改土归流”，在西南地区迅速开展。各地土司在形势压力下，自然交出了世袭领地及土司印信，归政于中央。

“改土归流”并非是“拯土民于水火，救土民于倒悬”的民族解放，而是中央王朝以直接统治取代间接统治的一次政治制度改革。在我国封建社会漫长的发展过程中，尚未成熟的封建专制制度，既无能力也没必要将深山僻野的少数民族地区纳入其直接统治范围。“欲揭上腴之征以取不毛之地，疲易使之众而得梗化之氓，诚何益哉。”就是当时统治者心理的真实写照。因而任用当地少数民族首领，秦之置吏、汉之建郡、唐设羁縻州、宋授世职、元授以宣慰使、宣抚使、安抚使、长官等武职或土知府、土知州、土知县等文职，世代相袭，“以土官治土民”，实行间接治理，形成了土司制度。但当封建制度发展到其顶峰时，既无法征税，又不可驻军，只能依靠世袭土司实行间接统治的土司制度，显然是不能被己非常完善的“大一统”封建专制制度所容忍。明朝建立后不久，封建统治者就试图解决这个问题。永乐年间，明成祖朱棣就以湖广思南、思州两个宣慰司因争地积怨仇杀为口实，出兵镇压，废两土司，改其地为思南府。朱棣成为实施改土归流的第一个皇帝。但明朝的改土归流终因有明一代北部边境始终不靖，不可能大规模开展，只能在局部进行，土司制度仍得以在西南绝大部分地区实行。清朝在康熙帝平定三藩之乱后，稳固了北方边境，解决西南地区土司割据一方的问题，自然提上了议事日程。康雍乾时期强盛的国力，保证了雍正及后继者“改土归流”政策的推行，土司制度的终结也就瓜熟蒂落了。

“改土归流”是仅限于少数民族地区的一项政治制度改革。值得注意的是，土司制度的推行及废除，都是在少数民族主政中央王朝时进行的，这应该是站在少数民族自身的立场上，对治理多民族大一统国家考虑的结果。但不论封建统治者目的如何，“改土归流”对少数民族地区的影响极其深远。不可否认它导致了民族文化的迅速同化，但它同时也消除了割据，打破了闭塞，促进了交流，使西南少数民族群体逐渐融入了社会主流圈，形成了大一统国家的共识化意识、伦理道德、价值观念等，有利于统一的多民族国家的巩固和发展。

作者简介：罗维庆，吉首大学张家界学院副院长、副教授、湖南省民族事务委员会民族研究特邀专家、中国民族史学会理事。文章内容节选《土司制度与彭氏土司历史文献资料辑录》